به گزارش مسیر اقتصاد به تازگی گروه «پول و بانک» اندیشکده اقتصاد مقاومتی، یک گزارش کارشناسی تحت عنوان «الزامات طراحی چارچوب نهادی بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تهیه کرده است. گزارش کارشناسی یکی از انواع تولیدات اندیشکده اقتصاد مقاومتی است که با هدف بحث و بررسی کارشناسی حول یک موضوع مشخص، ویژه تصمیم‌گیران و مسئولین تهیه می‌شود. در خلاصه مدیریتی این گزارش آمده است:
تکلیف برنامه هفتم برای تأسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران و محدودیت بانک‌های تجاری
بر اساس بند «چ» ماده ۸ قانون برنامه هفتم توسعه، دولت مکلف شده است یکی از بانک‌های تخصصی دولتی کشور را به «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تبدیل کرده و اساسنامه آن را به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند. این حکم قانونی، ضرورت طراحی نهادی جدید در نظام تأمین مالی کشور را مطرح می‌کند که مأموریت اصلی آن، تأمین مالی پروژه‌های توسعه‌ای و طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولتی باشد. در همین راستا، این گزارش با هدف شناسایی و تبیین الزامات اصلی طراحی چارچوب نهادی بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران تهیه و تدوین شده است.
با توجه به سهم بالای شبکه بانکی در تأمین مالی اقتصاد ایران (بیش از ۹۰ درصد از کل) و محدودیت‌های ساختاری بانک‌های تجاری در ارائه تسهیلات بلندمدت و پرریسک، شکل‌گیری نهاد بانک توسعه می‌تواند بخشی از شکاف موجود در تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی، صنعتی و توسعه‌ای را پوشش دهد. اساساً به دلیل گره خوردن مدل کسب‌وکار بانک‌های تجاری به دوره‌های کوتاه‌مدت خلق و محو پول، الزامات سودآوری، ملاحظات نقدینگی و محدودیت‌های ریسک‌پذیری، ظرفیت کافی برای تأمین مالی پروژه‌های بزرگ، بلندمدت، زیرساختی و پرریسک توسط آنها وجود ندارد.
تمایز مأموریت‌محور بانک توسعه‌ای با بانکداری تجاری در جبران نارسایی بازار مالی
در چنین شرایطی، ایجاد بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران می‌تواند پاسخی نهادی به شکاف موجود در تأمین مالی پروژه‌های راهبردی کشور باشد؛ البته مشروط بر آنکه چارچوب آن از ابتدا به‌درستی طراحی شود. بانک توسعه‌ای در تمایز با بانک تجاری، نهاد مبتنی بر منطق سودآوری کوتاه‌مدت نیست، بلکه نهادی مأموریت‌محور است که کارکرد اصلی آن تجهیز و تخصیص منابع مالی به حوزه‌هایی است که از منظر توسعه اقتصادی و اجتماعی واجد اهمیت راهبردی‌اند. این حوزه‌ها معمولاً شامل پروژه‌هایی است که به‌رغم برخورداری از آثار اقتصادی مثبت بلندمدت، منافع اجتماعی گسترده و پیامدهای سرریز اقتصادی، به دلیل بازده مالی دیرهنگام، جریان نقد محدود یا ریسک نسبتا بالا، از سوی بانک‌های تجاری کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد.
مبنای نظری شکل‌گیری بانک‌های توسعه‌ای را می‌توان در نارسایی بازارهای مالی و ضرورت مداخله نهادی برای جبران آن جست‌وجو کرد. در شرایطی که عواملی نظیر عدم تقارن اطلاعات، ریسک بالای پروژه‌های نوآورانه و زیرساختی، دوره بازگشت طولانی سرمایه، ضعف بازار سرمایه و محدودیت ساختاری بانک‌های تجاری در تأمین مالی بلندمدت موجب شکل‌گیری شکاف تأمین مالی می‌شود، بانک توسعه‌ای به‌عنوان نهادی مکمل وارد عمل می‌گردد. بنابراین، بانک توسعه‌ای نه جایگزین و رقیب بانک‌های تجاری، بلکه نهادی مکمل در منظومه مالی کشور است که با سازمان‌دهی منابع بلندمدت و هدایت آنها به سمت اولویت‌های توسعه‌ای، نقش واسط میان اهداف سیاست‌گذاری عمومی و نظام تأمین مالی را ایفا می‌کند.
پرسش اصلی و محورهای سه‌گانه پژوهش برای طراحی ساختار نهادی بانک توسعه
پرسش اصلی این گزارش آن است که بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران با چه ساختار نهادی باید طراحی شود تا بتواند به‌صورت پایدار نقش خود را در نظام تأمین مالی کشور و توسعه کشور ایفا کند؟
برای پاسخ به این پرسش، گزارش حاضر بر سه محور ذیل استوار گشته است: اول بررسی مبانی نظری بانکداری توسعه‌ای، دوم مطالعه تطبیقی تجربه سه بانک توسعه‌ای ملی شامل بانک بازسازی آلمان (KfW)، بانک توسعه چین (CDB) و بانک توسعه اقتصادی و اجتماعی برزیل (BNDES) و سوم استخراج الزامات نهادی متناسب با شرایط اقتصاد ایران.
درس‌های تجربه آلمان، چین و برزیل در حکمرانی و تجهیز منابع پایدار بانک‌های توسعه‌ای
مطالعه موردی موارد منتخب (چین، آلمان و برزیل) نشان می‌دهد که بانک‌های توسعه‌ای موفق معمولاً چند ویژگی مشترک دارند. نخست آنکه مأموریت آنها روشن و متناسب با اولویت‌های راهبردی کشور تعریف شده، اما در طول زمان امکان بازتعریف و تطبیق با تحولات اقتصادی را داشته است. دوم آنکه این بانک‌ها از ساختارهای حاکمیتی مشخص، ارکان تصمیم‌گیری حرفه‌ای، سازوکارهای نظارتی و فرآیندهای ارزیابی تخصصی برخوردارند. در مجموع می‌توان گفت هدف کلی در حکمرانی بانک‌های توسعه‌ای، ایجاد همسویی میان اهداف راهبردی دولت و استقلال حرفه‌ای در تصمیم‌گیری اعتباری است.
ویژگی دیگر آنها این است که از لحاظ منابع مالی عمدتاً متکی به سپرده‌های کوتاه‌مدت عمومی نبوده، بلکه از مسیرهایی مانند انتشار اوراق بدهی، حمایت یا ضمانت دولت، منابع صندوق‌های سیاستی و سایر منابع پایدار تجهیز شده‌اند؛ امری که امکان برنامه‌ریزی بلندمدت اعتباری را فراهم می‌کند. نکته مهم دیگر در رابطه با بانک‌های توسعه‌ای موفق این است که ابزارهای آنها به تسهیلات‌دهی محدود نبوده و شامل انواع روش‌های تأمین مالی سرمایه، ابزارهای نوین مالی همچون ضمانت‌نامه و برات، تأمین مالی ترکیبی، تأمین مالی پروژه و خدمات مشاوره‌ای فنی و مالی می‌شود. همچنین این بانک‌ها از رقابت با بانک‌های تجاری برحذر بوده و نقش خود را در نظام بانکی در تعامل و همکاری با آنها تعریف می‌کنند.
چالش‌های هشت‌گانه پیش‌روی بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران و ارکان چهارگانه طراحی آن
بر اساس مطالعات انجام شده و مباحثات عمیق با خبرگان پولی و بانکی کشور می‌توان گفت مهم‌ترین چالش‌ها و ریسک‌های پیش‌روی بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران عبارت‌اند از: غلبه ملاحظات سیاسی بر تصمیم‌گیری اعتباری، اتکای بیش از حد به منابع کوتاه‌مدت و ناپایدار، ورود به رقابت در اخذ سپرده با بانک‌های تجاری، تحمیل تسهیلات تکلیفی، ضعف در ارزیابی فنی و اقتصادی پروژه‌ها، قفل‌شدن منابع در پروژه‌های دولتی فاقد سازوکار بازپرداخت، اعمال مقررات یکسان بانک‌های تجاری و بانک توسعه و نبود معیارهای ارزیابی متناسب با مأموریت توسعه‌ای. بنابراین، موفقیت بانک توسعه بیش از آنکه به عنوان حقوقی آن وابسته باشد، به کیفیت طراحی حکمرانی، منابع، ابزارها و ارتباط آن با دولت، بانک مرکزی و بازار مالی بستگی دارد.
بر اساس یافته‌های پژوهش، الزامات کلیدی چارچوب نهادی بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران در ذیل چهار مقوله اصلی تبیین می‌شود: نظام تصمیم‌گیری و حاکمیت شرکتی، تأمین پایدار منابع مالی، سازوکارها و ابزارهای تأمین مالی و خدمات مشاوره‌ای و اقدامات پشتیبان. پیشنهادهای اصلی این گزارش در هر یک از این چهار حوزه به شرح زیر است:
الزامات استقلال در حاکمیت شرکتی و سازوکارهای تأمین مالی پایدار و غیرسپرده‌ای
۱) نظام تصمیم‌گیری و حاکمیت شرکتی: برای جلوگیری از تبدیل بانک توسعه به یک بانک دولتی ناکارآمد و ابزار اجرای تصمیمات کوتاه‌مدت، لازم است ساختار حکمرانی آن بر پایه استقلال عملیاتی، تخصص‌گرایی و قاعده‌مندی طراحی شود؛ به‌گونه‌ای که تصمیمات کلیدی بر پایه ارزیابی‌های تخصصی، سازوکارهای نهادی شفاف و نظام نظارت و پاسخ‌گویی مشخص اتخاذ شود و از مداخلات کوتاه‌مدت در تخصیص منابع جلوگیری شود. مهم‌ترین پیشنهادها در این حوزه عبارت‌اند از: – ثبت بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان یک شرکت دولتی مستقل و پرهیز از تبدیل آن به سازمان یا مؤسسه وابسته به یک دستگاه اجرایی؛ – ارتقای وزانت سیاسی مجمع عمومی بانک و تعیین رئیس‌جمهور یا معاون اول رئیس‌جمهور به ریاست مجمع؛ – ارتقای وزانت تخصصی مجمع بانک و حضور اعضای حقیقی متخصص در حوزه‌های مالی، بانکی، توسعه‌ای و صنعتی در ترکیب مجمع عمومی؛ – تشکیل شورای راهبری ذیل مجمع عمومی برای جهت‌دهی کلان به مأموریت‌ها و اولویت‌های بانک؛ – پیش‌بینی ساختار کارشناسی چندرشته‌ای در بدنه و ذیل هیات بانک برای ارزیابی فنی، مالی، اقتصادی و توسعه‌ای پروژه‌ها؛ – تشکیل کمیته ارزیابی راهبردی و فنی ذیل هیئت‌مدیره برای بررسی تخصصی طرح‌های بزرگ و راهبردی؛
۲) تأمین پایدار منابع مالی: در مقوله تأمین پایدار منابع مالی برای بانک توسعه، پیشنهادات ارائه‌شده با هدف تضمین دسترسی باثبات و بلندمدت به منابع طراحی شده‌اند؛ به‌گونه‌ای که اتکای صرف به سپرده‌های کوتاه‌مدت کاهش یافته و ترکیبی از انتشار اوراق توسعه‌ای، بهره‌گیری از صندوق‌های سیاستی و حمایت‌های هدفمند حاکمیتی، امکان برنامه‌ریزی اعتباری بلندمدت و ایفای نقش توسعه‌ای بانک را فراهم سازد. بر این اساس، پیشنهادهای اصلی در حوزه منابع مالی عبارت‌اند از: – ممنوعیت جذب سپرده‌های سرمایه‌گذاری و پرهیز از ورود بانک توسعه به رقابت در اخذ سپرده با بانک‌های تجاری؛ – تمرکز و تجهیز منابع صندوق‌های سیاستی در قالب سپرده‌های بلندمدت عاملیت‌محور؛ – پیش‌بینی سازوکار انتشار اوراق توسعه با ضمانت دولت؛ – الزام دولت به افزایش سرمایه متناسب و مستمر بانک؛ – تجهیز منابع خرد از طریق انتشار گواهی سپرده قابل‌معامله؛
تنوع‌بخشی به ابزارهای سرمایه‌گذاری و اقدامات پشتیبان بانک مرکزی برای مهار ریسک نکول
۳) سازوکارها و ابزارهای تأمین مالی و خدمات مشاوره‌ای: در مورد سازوکارها و ابزارهای تأمین مالی و خدمات مشاوره‌ای، پیشنهادات بر تنوع‌بخشی به سبد ابزارهای مالی با تأکید بر توسعه تأمین مالی سرمایه در کنار تأمین مالی بدهی و نیز تقویت ابعاد غیرمالی بانک از طریق ایجاد ظرفیت‌های تخصصی برای ارزیابی فنی پروژه‌ها، ارائه خدمات مشاوره‌ای و همراهی عملیاتی با طرح‌های توسعه‌ای متمرکز است. مهم‌ترین پیشنهادها در این حوزه عبارت‌اند از: – عدم ایجاد محدودیت‌ها و قیود اساسنامه‌ای در سازوکارها و ابزارهای تامین مالی بانک توسعه؛ – پیش‌بینی و تقویت امکان تأمین مالی سرمایه در اساسنامه و سیاست‌های اعتباری بانک توسعه؛ – بهره‌گیری از حضور سهامداری بانک برای نظارت عمیق‌تر، بهبود حاکمیت شرکتی و بازیابی منابع در افق میان‌مدت؛ – پیش‌بینی ساختار تخصصی لازم برای ارائه خدمات مشاوره‌ای در مدل کسب‌وکار بانک؛ – ارائه خدماتی مانند طراحی ساختار سرمایه، امکان‌سنجی فنی و اقتصادی، مدیریت ریسک و اصلاح حاکمیت شرکتی؛
۴) اقدامات پشتیبان: مقوله اقدامات پشتیبان با توجه خاص به شرایط اقتصاد ایران و در نظر گرفتن این نکته که برخی مؤلفه‌ها در بیرون از ساختار بانک مشخص می‌شوند اما تأثیر بسزایی بر مدل کسب و کار بانک دارند، به این گزارش افزوده شد. در این مورد هدف پیشنهادات ارائه‌شده این است که ضمن کاهش ریسک نکول و جلوگیری از قفل‌شدن منابع بانک توسعه در تعامل با دولت و شبکه مالی، برخی محدودیت‌های نظارتی که مانع ایفای صحیح مأموریت توسعه‌ای بانک می‌شود به‌صورت ضابطه‌مند تعدیل گردد. همچنین در این بخش تلاش شده است چارچوب مشخصی برای نحوه ارتباط بانک توسعه با بانک مرکزی ترسیم شود؛ به‌گونه‌ای که نحوه و دامنه حمایت‌های بانک مرکزی، چه در قالب عملیات بازار باز و ریپو و چه از طریق تخصیص خطوط اعتباری هدفمند، به‌صورت شفاف تعریف شود و همچنین بانک مرکزی بتواند با اتکا به ابزارهای در اختیار خود، در شکل‌دهی بازار اوراق توسعه، افزایش نقدشوندگی آنها و کاهش هزینه تجهیز منابع بانک توسعه نقش فعال ایفا کند. مهم‌ترین پیشنهادها در این حوزه عبارت‌اند از: – پذیرش اوراق توسعه منتشرشده توسط بانک توسعه به‌عنوان وثیقه در عملیات بازار باز توسط بانک مرکزی؛ – پیش‌بینی الزامات یا مشوق‌هایی برای نگهداری اوراق توسعه توسط بانک‌ها و مؤسسات مالی به منظور تسریع بازارسازی برای این اوراق؛ – تخصیص هدفمند و قابل‌توجه خطوط اعتباری بانک مرکزی به بانک توسعه در چارچوب سیاست عرضه فعالانه ذخایر بانکی؛ – پذیرش اوراق مشارکت شرکتیِ در اختیار بانک توسعه به‌عنوان وثیقه معتبر در عملیات ریپو توسط بانک مرکزی؛ – ممنوعیت تحمیل تکالیف تسهیلاتی یا سرمایه‌گذاری از سوی نهادها و دستگاه‌های بیرونی خارج از فرآیندهای مصوب داخلی بانک؛ – مستثنی‌سازی هدفمند و ضابطه‌مند بانک توسعه از برخی محدودیت‌های سیاستی وضع‌شده برای بانک‌های تجاری، از جمله سیاست کنترل ترازنامه‌ای و محدودیت‌های سرمایه‌گذاری؛ – پیش‌بینی سازوکار تضمین بازپرداخت تعهدات مالی دولت در پروژه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای؛ – استفاده از اوراق تضمین عدم نکول یا ابزارهای مشابه تضمینی برای جلوگیری از قفل‌شدن منابع بانک توسعه در پروژه‌های عمرانی دولت.
در نظر گرفتن پیشنهادهای ارائه‌شده در این گزارش، می‌تواند چارچوبی فراهم آورد که بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران نه به‌عنوان یک بانک دولتی متعارف، بلکه به‌عنوان یک نهاد مأموریت‌محور، حرفه‌ای و پایدار، نقش‌آفرینی کند. تحقق این هدف، مستلزم اراده سیاست‌گذار برای حفظ استقلال، انضباط مالی و جهت‌گیری توسعه‌ای این بانک در سال‌های پیش‌رو خواهد بود.
گزارش کامل را از اینجا بخوانید.
انتهای پیام/ پول و بانک
