مسیر اقتصاد/ بند ۱۱ سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه توجه ویژه‌ای به دریا، سواحل، بنادر و آب‌های مرزی داشته و به همین علت فصل ۱۲ برنامه هفتم توسعه نیز به موضوع «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» اختصاص داده شده است. اهداف کمی در نظر گرفته شده در ماده ۶۵ این برنامه برای اقتصاد دریا شامل: «رشد متوسط سالانه ۱۶ درصد ارزش افزوده» و «نسبت ۸ درصد جمعیت سواحل جنوبی به کل کشور» است. همچنین اهداف بخشی اقتصاد دریامحور نیز شامل: افزایش بنادر نسل ۳ و بالاتر به ۳ مورد و افزایش حجم سوخت‌رسانی به کشتی‌ها به میزان ۵ میلیون تن تعیین شده است.
حکمرانی اقتصاد دریا همچنان یکپارچه نخواهد شد
یکی از مسائل اقتصاد دریا در دهه‌های اخیر و برنامه‌های توسعه قبلی، تعارضات مدیریتی بین دستگاه‌های ملی و منطقه‌ای نظیر «شورای عالی صنایع دریایی»، «شورای توسعه سوحل مکران»، «سازمان توسعه و عمران سواحل و دریا»، «سازمان مناطق آزاد و ویژه اقتصادی»، «استانداری» و «سازمان‌ها و ادارات تابعه وزارتخانه‌ها» در سواحل، جزایر و دریاهای شمال و جنوب کشور بوده است.[۱]
این در حالی است که در برنامه هفتم توسعه نیز مسئله حکمرانی اقتصاد دریا حل نشده باقی مانده است و تنها وزارت راه و شهرسازی در ماده ۵۶ مکلف شده است تا گزارش سنجه‌های عملکردی گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور را سالانه به مجلس گزارش دهد. بند الحاقی به ماده ۶۰ برنامه هفتم که دولت را برای سیاست‌های حمایتی مورد خطاب قرار داده است، یکی از شواهدی است که نشان‌دهنده حکمرانی بلاتکلیف اقتصاد دریا است.[۲]
علل ایجاد تعارضات مدیریتی چیست؟
حکمرانی بلاتکلیف اقتصاد دریا به دو علت «رشته فعالیت‌های نامعلوم» و «پهنه جغرافیایی نامحدود» قابل توضیح است که در ادامه به هر یک از این موارد پرداخته خواهد شد:
- رشته‌فعالیت‌های نامعلوم: یکی از علل تعارضات مدیریتی در اقتصاد دریا رشته‌فعالیت‌های نامعلوم این بخش از اقتصاد است. علی‌رغم اینکه در مواد ۶۰ تا ۶۳ از رشته‌فعالیت‌های متنوعی نظیر «آب شیرین کن»، «بانکرینگ»، «شیلات و آبزی‌پروری»، «بنادر»، «پالایشگاه‌ها»، «پتروپالایشگاه‌ها» و «مجتمع‌های فولادی» نام برده شده است اما با این وجود به فعالیت‌های بیشتری نیز اشاره شده است که حوزه اقتصاد دریا را گسترش می‌دهد. این فعالیت‌های کلی شامل: «فعالیت‌های آب‌بر و صادرات‌گرا»، «توسعه طرح‌های کسب‌و‌کار و ایجاد اشتغال»، «شهرک‌های صنعتی» در ماده ۶۰ و «خدمات برتر»، «نظام حملونقل و آماد و پشتیبانی (لجستیک)»، «زیرساخت‌های انرژی و ارتباطات»، «خدمات اجتماعی شامل آموزش عالی، درمانی، فرهنگی و ورزشی» و «قلمروهای گردشگری و اقامتی» در ماده ۶۱ هستند که شامل فعالیت‌هایی حتی فراتر از توسعه صرفا اقتصادی خواهند بود. بنابراین نامعلوم بودن رشته‌فعالیت‌ها موجب ذی‌نفع شدن دستگاه‌های دولتی بیشتر و تشدید تعارضات مدیریتی خواهد شد.
- پهنه جغرافیایی نامشخص: یکی دیگر از علل تعارضات مدیریتی در اقتصاد دریا پهنه جرافیایی نامحدود اقتصاد دریا است. در بند الحاقی ماده ۶۰ به سواحل و پس‌کرانه‌های سواحل اشاره شده است اما هیچ محدوده طولی و عرضی برای سواحل و پس‌کرانه‌ها تعریف نگردیده است. بنابراین با توجه به تفسیرهای مختلف موجود از تعریف سواحل و پس‌کرانه‌های سواحل، نامشخص بودن پهنه جغرافیایی نیز موجب ذی‌نفع شدن دستگاه‌های دولتی بیشتر و تعارضات مدیریتی متعدد خواهد شد.
از همین رو، علی‌رغم تصریح سیاست‌های کلی توسعه دریامحور، به «سیاست‌گذاری یکپارچه امور دریایی و تقسیم کار ملی و مدیریت چابک و کارآمد دریا»، اما مطابق آنچه در قانون برنامه هفتم قانون‌گذاری شده است، حکمرانی اقتصاد دریا همچنان یکپارچه نخواهد شد.
نقش مبهم برنامه هفتم در توسعه رشته‌فعالیت‌های اقتصاد دریا
مواد ۶۰ تا ۶۳ فصل «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» برنامه هفتم توسعه به اقدامات اجرایی و تقنینی برخی رشته‌فعالیت‌های اقتصاد دریا پرداخته است. در ادامه به بررسی احکام مهمترین رشته‌فعالیت‌های بررسی شده که «غیرمرتبط»، «کلی» و «فاقد جهت‌گیری» بودند پرداخته خواهد شد.
«اصلاح نظام تعرفه‌گذاری» به نوسازی تجهیزات بندری کمک خواهد کرد؟
بند ب ماده ۶۱ به شبانه‌روزی کردن «فعالیت گمرکات بنادر بزرگ» اشاره کرده است که لزوما ارتباطی به خدمات بندری و سازمان بنادر و دریانوردی ندارد. به عنوان نمونه توقف طولانی‌مدت کشتی‌هایی با بار کالای اساسی در بنادر کشور به مسائل ارزی مربوط می‌شود که ارتباطی به فرآیندهای گمرکی یا بنادر ندارد.
بند پ ماده ۶۱ بر «اصلاح نظام تعرفه‌گذاری خدمات بندری» تاکید کرده است که فاقد ایده یا فرمولی مشخص برای نظام تعرفه‌گذاری مذکور است و این بند کلی با ماهیت برنامه هفتم توسعه تناسبی ندارد. بنابراین لزوما هدف مدنظر سیاست‌گذار که احتمالا حفظ حاشیه سود سازمان بنادر و دریانوردی و یا کاروران[۳] بنادر برای نوسازی و بروزرسانی تجهیزات تخلیه و بارگیری بنادر است، محقق نخواهد شد. در نتیجه افزایش توان عملیاتی بنادر از ۱.۸ میلیون TEU در رتبه ۴۹ بین کشورها افزایش نخواهد یافت این در حالی است که کشورهای ترکیه و عربستان از رتبه‌های ۱۷ و ۲۱ با توان عملیاتی ۱۱.۶ و ۹.۳ میلیون TEU قرار دارند و کشتی‌های کانتینری بیشتری به سمت این بنادر جذب شده است.[۴]
ابهام در تولید نفت کوره کم سولفور یا واردات آن برای بانکرینگ؟
بند الف ماده ۶۲ تکلیف تولید و تحویل نفت کوره کم سولفور را برعهده وزارت نفت گذاشته است این در حالی است که ناترازی گاز در فصول سرد سال از جمله مسائلی است که موجب ناپایداری در تامین سوخت می‌شود و راه‌حلی برای این مسئله مطرح نگردیده است. پالایشگاه‌های کشور سالانه ۲۴ میلیون تن نفت کوره تولید می‌کنند. از این تناژ در فصل‌های گرم سال ۶ میلیون تن مصرف داخلی و ۱۸ میلیون تن نیز صادراتی است که البته در سال ۱۴۰۱ به دلیل ناترازی گاز باقی‌مانده نفت کوره به ۱۲ میلیون تن کاهش پیدا کرد. نفت کوره گوگرد پایین یا ۰.۵ درصد گوگرد، تنها در پالایشگاه شازند اراک و به میزان ۲ میلیون و ۹۰۰ هزار تن در سال تولید می‌شود که برای مصرف نیروگاه‌ها استفاده می‌شود و تناژ کمی از این مقدار نیز به شرکت کشتی‌رانی جمهوری اسلامی ایران و شرکت ملی نفتکش تخصیص پیدا می‌کند و در عمل به منظور بانکرینگ کشتی‌های خارجی سوختی باقی نمی‌ماند.
همچنین در تبصره بند مذکور اشاره شده است که «تسهیل فرآیندهای واردات و تهیه سوخت براساس استانداردهای سوخت‌رسانی دریایی» باید انجام بگیرد اما این تبصره ارتباطی به تولید نفت کوره کم سولفور ندارد. اگر چه میتوان حدس زد که این بند درباره مسئله اختلاط (بلندینگ) سوخت است اما تفاسیر دیگری نیز میتوان برای این تبصره به دلیل اشاره به «فرآیندهای واردات سوخت» در نظر گرفت و آن هم این است که نفت کوره کم سولفور از بنادر دیگری نظیر فجیره وارد شده و در بندر سلخ قشم برای سوخت‌رسانی استفاده شود. این موضوع اگرچه در حال حاضر نیز با پیگیری سازمان منطقه آزاد قشم و کسب مجوز از ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در حال انجام است، اما با توجه به لزوم تأمین بلندمدت سوخت، این فعالیت باید به صورت یک فعالیت اقتصادی مجاز شناخته شود و دچار ممنوعیت‌های تجاری نشود.
آیا بهره‌وری پایین در آبزی‌پروری ادامه خواهد داشت؟
بند ب ماده ۶۳ به «فراهم کردن آب، برق و گاز مجتمع‌های شیلاتی» تاکید کرده است اما این در حالی است که به دلیل کمبود منابع مالی، اولویت با تجهیز مزارع و مجتمع‌های نیمه‌آماده و افزایش بهره‌وری در آن‌ها به وسیله راهکارهایی نظیر هوادهی، بتنی‌سازی استخرها، استفاده از آب مغناطیسی و ورق‌های ژئوممبران است تا برداشت در واحد سطح افزایش یاید. با این حال بند مذکور صرفا به تامین زیرساخت‌های تمامی مزارع مجوز داده شده، بدون در نظر گرفتن اولویت پرداخته است که هزینه‌های فزاینده‌ای برای ایجاد زیرساخت در مزارع دورافتاده در انتهای رودخانه‌ها ایجاد خواهد کرد.[۵]
بند پ ماده ۶۳ نیز به «بومی‌سازی تجهیزات مورد نیاز پرورش ماهی در قفس» و «ایجاد مراکز خوراک ماهی و میگو و تکثیر ماهیان» تاکید کرده است اما نکته اینجاست که پرورش ماهی در قفس سرمایه‌بر است و به ازای هر ۱ هزار تن محصول، به ۱۱۰ میلیارد تومان سرمایه‌گذاری نیاز دارد و در سال ۱۴۰۱ قیمت بچه ماهی به کیلویی ۲۶ هزار تومان افزایش پیدا کرده است که با هدف‌گذاری ۱ هزار تن، هزینه بچه ماهی حدود ۳۰ میلیارد تومان می‌شود. بنابراین یکی از مهمترین هزینه‌های پرورش‌دهندگان ماهی در قفس، بچه ماهی وارداتی است.[۶] از طرفی تجهیزاتی نظیر قفس توسط مالکان مزارع تا میزان قابل قبولی بومی‌سازی شده‌اند و «ایجاد مراکز تکثیر ماهی» لزوما ارتباطی به «بومی‌سازی ماهیان وارداتی» نخواهد داشت.
بنابراین برنامه هفتم توسعه نه تنها حکمرانی یکپارچه اقتصاد دریا را محقق نخواهد کرد، بلکه موجب تشدید تعارضات مدیریتی نیز خواهد شد. همچنین این برنامه، اگر چه به رشته‌فعالیت‌هایی نظیر خدمات بندری، شیلات و بانکرینگ به عنوان مصادیق این حوزه اشاره کرده است، اما راهکاری برای حل مسائل «تعرفه‌گذاری خدمات بندری» و «تولید پایدار سوخت بانکرینگ» ارائه نداده و به مسائل اولویت‌دار رشته‌فعالیت شیلات نظیر «بومی‌سازی بچه ماهی وارداتی» و «افزایش بهره‌وری در مزارع پرورش ماهی و میگو» نیز نپرداخته است که به این ترتیب اثرگذاری قانون به حداقل می‌رسد.
پینوشت:
[۱] به منظور مطالعه بیشتر در این موضوع میتوان به گزارش‌های «شورایعالی صنایع دریایی می‌تواند متولی توسعه اقتصاد دریا باشد؟»، «کدام الگوی نهادی برای توسعه سواحل مکران کارساز است؟» و «چرا سازمان توسعه و عمران دریا و سواحل تاکون تاسیس نشده است؟» مراجعه کرد.
[۲] بند الحاقی به ماده ۶۰: دولت مکلف است در راستای واگذاری حق بهره برداری از عرصه و ایجاد زیرساخت، اعطای تسهیلات، اعمال معافیتها و مشوقهای لازم در سواحل جنوبی و شمالی و پسکرانه های سواحل به استانها برای توسعه فعالیت‌های اقتصاد دریامحور ظرف سه ماه از لازم الاجرا شدن این قانون اقدام قانونی لازم را به عمل آورد. سازمان مکلف است گزارش عملکرد این ماده مشتمل بر عملکرد هریک از دستگاه‌های مسئول را سالانه به مجلس ارسال نماید.
[۳] Operators
[۴] به منظور مطالعه بیشتر در این موضوع میتوان به گزارش «چرا توان عملیاتی بنادر ایران پایین است؟» اشاره کرد.
[۵] به منظور مطالعه بیشتر در این موضوع میتوان به گزارش «اولویت بهبود بهره‌وری مزارع میگو به جای ایجاد مزارع جدید» اشاره کرد.
[۶] به منظور مطالعه بیشتر در این موضوع میتوان به گزارش «چرا هزینه «پرورش ماهی در قفس» در ایران بالاست؟» اشاره کرد.
انتهای پیام/ تولید
