به گزارش مسیر اقتصاد پروژه های اولویت دار سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که در ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی به تصویب رسیده به شرح زیر است:
نقد و بررسی پروژه های اقتصاد مقاومتی و عملکرد دستگاه در این زمینه
پروژه های تعریف شده برای این سازمان، مرتبط با سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و اقدامات عملی مدنظر در آن تعریف شدهاند و به نظر می رسد که در تبیین پروژه های محوله به این سازمان، همه موارد در نظر گرفته شده است؛ لکن در برخی موارد کلی گویی صورت گرفته است. همچنین سطح بعضی پروژه ها، بیش از یک پروژه و حتی در حد ابرپروژه، یک طرح کلان و یا برنامه ملی است.
در ادامه ۶ پروژه مربوط به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور مورد نقد و بررسی قرار گرفته و عملکرد این سازمان در اجرای پروژه ها بازبینی می شود. البته لازم به ذکر است که در خصوص وضعیت عملکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در بخش قابل توجهی از این پروژه ها، اطلاعات و آمار و گزارش های مشخصی ارائه نشده است که دلیل آن در بعضی موارد، همان کلان بودن بیش از حد پروژه هاست.
۱- طراحی مدل جامع استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد
بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، روش ها و سازوکارهایی است که ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاه های اجرایی را با خروجی ها و پیامدهای آنها از طریق به کارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می کند. از این رو می توان این پروژه را در راستای اقتصاد مقاومتی تلقی کرد.
بدین منظور سازمان برنامه و بودجه از اوایل مهرماه سال جاری اقدام به برگزاری دوره های توجیهی شیوه نگارش بودجه بر این مبنا کرد تا برنامه ها و فعالیت های دستگاه های اجرایی را با دقت بررسی و تکمیل نماید.
دستورالعمل جامع بودجه ریزی مبتنی برعملکرد امسال در سایت سازمان برنامه ریزی و بودجه کشور بارگذاری شد که تمامی مراحل انجام کار در آن دیده شده است.
با این حال با وجود رویکرد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در اجرایی کردن برنامه طراحی مدل جامع استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در تهیه دستورالعمل اجرایی و اجرای این دستورالعمل در بودجه سال ۹۶، اجرایی شدن این شیوه از بودجه ریزی محل ابهام است؛ چرا که دولت یازدهم از ابتدای آغاز کار و طراحی اولین بودجه یعنی بودجه ۹۳، این هدف را داشته که محقق نشده است. هرچند به‌نظر می‌رسد توان کارشناسی و عزم مورد نظر برای طراحی مدل استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور وجود دارد.
طبق نظر مرکز پژوهش های مجلس نیز، استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد علیرغم اهمیت، نیازمند تغییرات ساختاری به‌خصوص در قوانین ناظر بر بودجه‌ریزی و وظایف و مأموریت‌های دستگاه‌های اجرایی است. بنابراین، ابهام مهمی که در مورد اجرایی شدن آن وجود دارد، نحوه بازبینی این وظایف و تفکیک آنها به مأموریت‌های اصلی و فرعی است. نتیجه اینکه، اصلاح مشکلات ساختاری و نهادی اساسی که در حوزه نظام بودجه‌ریزی کشور مطرح است، در مقایسه با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دارای اولویت بالاتری است و مقدمه لازم برای تحقق آن است.
در نتیجه تغییر شیوه‌های بودجه‌ریزی بدون توجه به مشکلات ساختاری موجود مانند عدم مرزبندی شفافی بین وظایف دستگاه‌های تهیه‌کننده و تصویب‌کننده بودجه، مشخص نبودن و درهم‌ریختگی وظایف و مأموریت‌های دستگاه‌ها، عدم تفکیک امور حاکمیتی از تصدی‌گری و عدم رعایت الزامات مربوط به هریک از آنها، عدم توجه به تفاوت ماهیت درآمدهای دولت ناشی از منابع بین‌نسلی، منابع حاصل از امور حاکمیتی، منابع حاصل از امور تصدی و…، روشن نبودن محدوده بخش عمومی، نقص در رسیدگی به بودجه شرکت‌های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و مسائلی از این قبیل، نتیجه قابل توجهی را به دنبال نخواهد داشت.
۲- اصلاح ساختار کلان دولت
نام این پروژه به قدری کلان و مبهم است که می توان همه موارد و مباحث اعم از اصلاح ساختار اداری، اصلاح ساختار اقتصادی، اصلاح ساختار فرهنگی، اصلاح ساختار سیاسی و … را ذیل آن جای داد.
در خصوص این پروژه، مفاد و جزئیات آن و برنامه این سازمان برای اجرای آن، گزارش مشخصی ارائه نشده است و لذا نمی توان هیچگونه ارزیابی در این زمینه انجام داد.
۳- اصلاح نظام اداری و استقرار دولت الکترونیک
طبق اظهارنظر مرکز پژوهش های مجلس، ارزیابی عملکرد برنامه‌های توسعه در کشور نشان می‌دهد که دستگاه‌های اجرایی کشور هیچ‌گاه آن‌گونه که باید نتوانسته‌اند اهداف برنامه را محقق کنند که این امر بیش از اینکه ناشی از ضعف در قوانین و عدم حاکمیت قانون در کشور باشد، ناشی از مشکلات ساختاری نظام اداری کشور است.
هنگامی که با یک بوروکراسی ناکارآمد و فاقد ظرفیت‌های لازم مواجه هستیم، نبایستی انتظار توسعه در سایر نظامات کشور را داشته باشیم. بدون یک نظام اداری کارآمد نمی‌توان به اهداف توسعه‌ای رسید چون نارسایی‌ها و آسیب‌های موجود در نظام اداری به عنوان بستر فعالیت سایر نظامات کشور بر عملکرد آنها تأثیر مستقیم داشته و مانع جدی در مسیر نیل به اهداف این نظامات می‌گردد. از این رو اصلاح نظام اداری و به تبع آن توجه به دولت الکترونیک که یکی از الزامات و مؤلفه‌های نظام اداری کارآمد است، از ضروریات اقتصاد مقاومتی است.
لازم به ذکر است که اصلاح نظام اداری نه تنها نیازی به منابع مالی ندارد، بلکه تحقق آن منجر به کاهش هزینه‌های عمومی و افزایش منابع عمومی کشور می‌گردد. با این وجود طی سال‌های اخیر، بدنه دولت از نیروهای خلاق، کارآمد و با تجربه و متخصص خالی شده است و در این رابطه با ضعف جدی مواجه هستیم. همچنین که بسیاری از مسئولین کشور اساساً توجهی به اهمیت نظام اداری ندارند و این نظام را عنصری تبعی و وابسته به سایر نظامات کشور می‌دانند. لذا تا زمانی که این دیدگاه اصلاح نشود نمی‌توان امیدی به عزم جدی در این زمینه داشت.
با این حال، اقدامات لازم در زمینه الکترونیکی سازی دولت در این پروژه پیشرفت بهتری داشته است. وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات در این زمینه گفته است که در سه سال گذشته ۱۲ هزار میلیارد تومان در بخش زیرساخت و دسترسی این حوزه سرمایه گذاری کردیم و بنا داریم در برنامه ششم ۶۰ هزار میلیارد تومان دیگر در همین حوزه سرمایه گذاری کنیم.
بر اساس گزارش مسئولین، نخستین گامهای پروژه دولت الکترونیک شامل درگاه واحد خدمات دولت و گذرگاه خدمات دولت اواخر اردیبهشت سال ۹۶ برداشته می شود؛ همچنین درگاه ملی دولت هوشمند به لحاظ معماری یعنی سیستم، شبکه، نرم افزار و سخت افزار کامل است و ۴۰ درصد خدمات دولت در این درگاه احصا شده است و ۴۰ درصد آن الکترونیکی شده و پیش بینی می شود که تا پایان سال، ۵۰ درصد خدمات دولت روی این مجموعه آورده شود.
با این وجود، گزارش مشخصی از وضعیت اصلاح ساختار اداری ارائه نشده است و شواهد نشان می دهد که برای اجرای این پروژه، اقدام مشخصی انجام نشده است.
۴- اصلاح نظام درآمد- هزینه استان ها
طبق نظر مرکز پژوهش های مجلس، یکی از مشکلات نظام برنامه ریزی در ایران، برنامه‌ریزی متمرکز است که می‌توان از آن به عنوان یکی از موانع توسعه یاد کرد. نظام درآمد هزینه استانی، تلاشی برای تمرکززدایی مالی و دادن اختیارات مالی بیشتر به استانها است که از برنامه سوم آغاز شد. زمانی که تمام منابع بصورت متمرکز جمع‌آوری شده و مصرف آن از طریق تخصیص متمرکز صورت می‌گیرد، خواه‌ناخواه، اولویت‌های ملی جایگزین اولویت‌های محلی شده و سرچشمه ناکارایی شکل می‌گیرد.
بنابراین اجرای این پروژه هم راستا با محور سوم سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی است که بر ” ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استانها و به کارگیری ظرفیت و قابلیت های متنوع در جغرافیای مزیت های مناطق کشور” تأکید دارد.
نظام درآمد- هزینه استانی زیربنای لازم برای گسترش و تعمیق تمرکززدایی و توسعۀ متعادل منطقه‌ای بوده و فرصتی برای تقویت مدیریت درون‌زای توسعه و پیشرفت استانها با تکیه بر قابلیت‌ها و استعدادهای درونی هر استان است. این نظام به این نکته مهم معطوف است که تا توسعه در هر منطقه‌ای درونی نشده باشد و بر منابع قابل حصول در درون منطقه متکی نگردد، پی‌ریزی روند توسعه‌ای درون‌زا و پایدار امکان‌پذیر نخواهد بود.
عمده کارشناسان اعتقاد دارند که نظام درآمد هزینه ای، جوابگوی نیازهای استانها و کشور نیست و لزوم اصلاح این نظام، امری حیاتی بوده که در سیاست های اقتصاد مقاومتی به آن توجه شده است.
با توجه به اینکه اصلاح نظام درآمد- هزینه عمدتا ناظر بر اصلاح روندها، سازوکارها و برخی نهادسازی‌ها و ترتیبات نهادی است، این پروژه نیاز به منابع مالی ندارد و برخی از این بسترها پیش از این به وجود آمده و اکنون لازم است این بستر ها و نهادها توانمند شوند.
همچنین یکی از مهمترین عوامل موفقیت این طرح، توان کارشناسی بالا است؛ خصوصا اینکه لازم است این توان کارشناسی در استان های کشور و مناطق مختلف وجود داشته باشد. با این حال توان کارشناسی نوعی دانش ضمنی است که در طول زمان کسب می شود و باید با آموزش و نظارت در کنار هم کنترل شود. قاعدتا این وظیفه در این پروژه به عهده سازمان برنامه و بودجه است.
با این حال بزرگترین مانع اجرای این پروژه، تمایل دولت به حداکثر کردن حیطه نفوذ و اختیار خود است و چه بسا این مساله نظام درآمد هزینه استانی را نسبت به سال های نخست اجرای آن، محدودتر کرده است. در حال حاظر بطور متوسط تنها حدود ۴ درصد از مصارف بودجه از مجرای نظام درآمد هزینه استانی تخصیص می‌یابد.
با این وجود در اجرای پروژه های اقتصاد مقاومتی، به بعضی استان ها اعتبارات و اختیاراتی متناسب با آن ارائه گردید که این را می توان مقدمه ای برای ایجاد این نظام در کشور دانست؛ با این حال، گزارش مشخصی از وضعیت اجرای این پروژه ارائه نشده است.
۵- واگذاری ۲۵۰۰ طرح ملی و استانی نیمه تمام عمرانی به بخش غیر دولتی
طبق نظر مرکز پژوهش های مجلس، کلیت این سیاست مطلوب بوده و با سیاستهای اقتصاد مقاومتی همراستا است و به لحاظ کارشناسی نیز انجام آن تایید می‌شود. هرچند در رابطه با فرآیند اجرای آن ملاحظاتی لازم است مدنظر قرار گیرد؛ از جمله اینکه این پروژه‌ها به نوعی دارایی دولت محسوب می‌شوند و لذا در قیمت‌گذاری این پروژه‌ها باید دقت کافی مبذول شود تا از رانت‌خواری و فساد جلوگیری شود.
لازم به ذکر است که اجرای این پروژه نیاز به منابع مالی جدی ندارد و حتی در برخی حوزه‌ها درآمدزایی نیز دارد. توان کارشناسی مربوطه نیز تا حد خوبی وجود دارد. اما ممکن است به دلایل اقتصاد سیاسی انگیزه کافی در برخی دستگاه‌ها برای واگذاری پروژه‌ها وجود نداشته باشد. هرچند سازمان مدیریت ظاهرا عزم لازم برای واگذاری را دارد.
به طور کلی نیز باید گفت که این پروژ بر اساس سایر قوانین (جدا از سیاستهای اقتصاد مقاومتی) نیز باید اجرا میشد. ولی نمی‌توان آن را جزء اقدامات رایج دستگاه‌ها دانست چون همچنان‌که تا سال‌های اخیر دستگاه‌ها از اجرای آن اجتناب می‌ورزیدند، در حال حاضر نیز می‌توانند از اجرای آن سرباز بزنند اما با توجه به احکام قانونی اخیر و سیاستهای دولت، واگذاری پروژه‌ها در دستور کار قرار گرفته است.
به علاوه بنا بر گزارش سازمان برنامه (دبیرخانه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی) تعداد قابل توجهی پروژه تا به حال واگذار شده است که گزارش آن در بخش بررسی ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی ارائه شده بود.
۶- اجرای چرخه مدیریت بهبود بهره وری در ۱۰ بنگاه بزرگ اقتصادی منتخب
طبق نظر مرکز پژوهش های مجلس، یکی از چالش‌های اساسی در اقتصاد ایران پایین بودن بهرهوری در بنگاه‌های اقتصادی است؛ از طرفی توجه به موضوع بهرهوری در سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته است.
در بند ۳ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی به طور مستقیم موضوع بهرهوری عوامل تولید مد نظر قرار گرفته است. همچنین در برخی بندها به طور غیر مستقیم به موضوع بهرهوری عوامل توجه شده است. بنابراین از این منظر «اجرای چرخه مدیریت بهبود بهرهوری» پروژه‌ای در راستای سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ارزیابی می‌شود.
در ابتدای شروع این پروژه (خردادماه ۱۳۹۵) در حدود ۴۴ بنگاه اعلام آمادگی نمودند اما تا شهریورماه ۹۵ تعداد بنگاه‌ها به حدود ۲۱ عدد رسیده است. کاهش تعداد بنگاه‌ها در فرایند رسیدگی طرح می‌تواند یکی از چالش‌هایی باشد که پیش‌بینی آن قابل تصور بود. به همین دلیل هدف انتظاری حداقل ۱۰ بنگاه در پایان تیرماه ۹۶ برای همراهی با این طرح ترسیم شده است.
از چالش‌های اجرای طرح، سختی کار و طولانی (زمانبر) بودن اجرای طرح است. همچنین تأمین منابع مالی برای اجرای این پروژه در بنگاه‌های اقتصادی باید با دقت بیشتری انجام میشد. بخشی از بنگاه‌های اقتصادی دولتی و برخی خصوصی هستند. هر چند بر اساس اطلاعات اخذ شده، بیان شده است که بخشی از منابع طرح قرار است از محل ماده ۷۹ قانون برنامه پنجم توسعه تأمین گردد اما از آنجا که اطلاعات دقیقی درباره مدل تأمین مالی طرح تاکنون ارائه نشده است، نمی‌توان اظهار نظر کاملی در این زمینه داشت.
مسئله دیگر، ضمانت اجرای طرح است. از آنجا که اطلاعاتی در این زمینه تاکنون حاصل نشده است، نمی‌توان در مورد این که آیا ضمانت‌های اجرایی مناسبی در این زمینه طراحی شده است یا نه، اظهار نظر نمود.
با این اوصاف لازم به ذکر است که این پروژه در واقع در راستای وظایف سازمان ملی بهرهوری ایران است. یکی از اهداف این سازمان، افزایش بهرهوری در بنگاه‌های اقتصادی در کشور است که امید آن است که اجرای چرخه مدیریت بهبود بهرهوری در بنگاه‌های منتخب طی این پروژه، به الگویی برای دیگر بنگاه‌های اقتصادی کشور تبدیل شود.
این پروژه با همکاری شرکت‌های مشارکت‌کننده در طرح و گروه مشاوران که ترکیبی از کارشناسان این حوزه در سازمان ملی بهرهوری و مشاوران بیرونی است و نظارت سازمان ملی بهرهوری، در حال انجام است؛ لذا در صورتی که این طرح به طور مداوم و مستمر برای سال‌های آتی با رفع چالش‌های هر ساله آن ادامه یابد، می‌تواند نقش مؤثری در بهبود بهرهوری در بنگاه‌ها داشته باشد. با این حال گزارش مشخص و شفافی از جزئیات این پروژه و مرحله اجرای آن ارائه نشده است.
جمع بندی
اقدامات سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در اجرای پروژه های اقتصاد مقاومتی، برای بعضی در اواسط راه بوده و اطلاع و گزارش مشخصی از روند اجرایی شدن آنها تا به حال ارائه نشده است؛ همچنین به نظر می رسد بخشی از پروژه های مذکور هنوز وارد فاز اجرایی نشده و برنامه مشخصی برای اجرای پروژه هایی از قبیل اصلاح نظام درآمد هزینه استانی و اصلاح ساختار کلان وجود ندارد.
هرچند می توان یکی از دلایل این وضعیت را کلان بودن و فراسازمانی بودن پروژه های این سازمان دانست که این نیازمند شکسته شدن این پروژه ها به پروژه های کوچکتر است. همچنین که ضروری است این سازمان، گزارشی از وضعیت اجرای این پروژه ها به صورت شفاف ارائه نماید.
منابع
۱- گزارش مرکز پژوهش های مجلس: شماره ۱۵۱۹۵
۲- سایت شناسنامه، کد خبر: ۳۵۱۰
۳- خبرگزاری راه امروز، کدخبر: ۲۸۷۵۶
۴- خبرگزاری تسنیم، کد خبر: ۱۱۴۶۷۸۳
۵- خبر آنلاین، کد خبر: ۵۵۵۱۶۵
۶- روزنامه دنیای اقتصاد، کد خبر: ۷۷۴۷۰۵
۷- خبرگزاری ایسنا، کد خبر: ۹۵۰۲۲۴۱۴۵۸۶
۸- پایگاه اطلاع رسانی دولت، کد خبر: ۲۸۱۹۵۹
۹- روزنامه همشهری، کد خبر: ۳۳۵۳۵۷
۱۰- روزنامه همشهری، کد خبر: ۳۳۳۶۱۶
۱۱- روزنامه همشهری، کد خبر: ۳۵۱۲۰۵
پینوشت:
این گزارش توسط شبکه تحلیلگران اقتصاد مقاومتی تهیه شده و در کتابچه سومین همایش سالانه اقتصاد مقاومتی منتشر شده است.
