به گزارش مسیر اقتصاد مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی با هدف ارزیابی ۱۲ برنامه ملی اقتصاد مقاومتی، روند اقدامات صورت‌گرفته از زمان آغاز دولت یازدهم در حوزه اقتصاد مقاومتی و همچنین طرح ها و پروژه های این ۱۲ برنامه را به صورت اجمالی مورد بررسی قرار داده است.
بیان شد که دولت یازدهم علاوه بر تدوین سند ۱۲ برنامه ملی اقتصاد مقاومتی و طرح ها و پروژه های مرتبط با آن در هر دستگاه، در حوزه اجرایی نیز اقدام به راه‌اندازی ستادی تحت عنوان ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور و با عضویت وزرای کابینه کرد. همچنین شاخص ها و نظامی برای ارزیابی برنامه های ملی اقتصاد مقاومتی طراحی نمود.
مرکز پژوهش های مجلس طی گزارش خود، برنامه جدید دولت تحت عنوان «۱۲ برنامه ملی اقتصاد مقاومتی» و طرح‌ها و پروژه‌های ذیل آن را در دو بخش کلی مورد ارزیابی قرار داده است. در بخش اول ارزیابی، کلیت برنامه و نوع نگاه حاکم بر برنامه‌ریزی مورد ارزیابی قرار گرفته‌است و در بخش دوم، به صورت جزئی، پروژه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی نقد و بررسی شده‌است.
در این یادداشت، بخش اول ارزیابی این مرکز پژوهشی مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
کلیت برنامه اقتصاد مقاومتی دولت و نگاه حاکم بر برنامه‌ریزی در این حوزه را می توان با پنج شاخص مورد بررسی قرار داد که عبارت است از:
۱- نگرش حداکثری نسبت به اقتصاد مقاومتی:
نگرش حداکثری نسبت به اقتصاد مقاومتی مستلزم حاکمیت نگاه مقاوم‌سازی اقتصاد بر برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلند‌مدت است؛ لذا مهمترین ویژگی این رویکرد، یکپارچگی نظام برنامه‌ریزی بر اساس مفهوم و شاکله اقتصاد مقاومتی است. در مقابل، رویکردی حداقلی نسبت به اقتصاد مقاومتی متصور است؛ اتخاذ این رویکرد به این معناست که اقتصاد مقاومتی، یکی از شاکله‌های برنامه‌ریزی در عرض دیگر چارچوب‌های برنامه‌ریزی است. نکته مهم این است که چنین رویکردی در زمانی اتخاذ می‌شود که مدیران اجرایی تمایل داشته باشند، برنامه‌های رایج و ذاتی خود را در دستور کار قرار دهند و در مواردی که بین برنامه‌های جاری و مفهوم اقتصاد مقاومتی تناقض به وجود می‌آید (به طوری که این برنامه‌ها منجر به افزایش آسیب‌پذیری اقتصاد یا ضربه به بنیه تولید داخلی شود) آن برنامه‌ها را ملغی کنند.
با توجه به توضیحات ارائه شده، اتخاذ رویکرد حداکثری، یک نشانه مهم می‌تواند داشته باشد: اینکه برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلند‌مدت در چارچوب مفهوم اقتصاد مقاومتی طراحی و تدوین می‌شوند و برنامه اقتصاد مقاومتی چیزی جدای از برنامه‌های دیگر نیست.
بررسی نسبت بین بودجه ۱۳۹۵ و برنامه‌های مصوب اقتصاد مقاومتی در این زمینه جالب توجه است؛ یک نگاه این است که به دلیل انقباض‌هایی که در چند سال اخیر در منابع مالی دولت رخ داده‌است، اساسا بودجه به سند تراز دخل و خرج دولت تبدیل شده‌است؛ به عبارت دیگر، بودجه‌ریزی در ساختار نهادی کنونی ایران، این ظرفیت را ندارد که محملی برای سیاست‌گذاری باشد. نگاه دیگر این است که توجه به ضرورت اقتصاد مقاومتی و تأکیدی که مسئولان نظام نسبت به این مفهوم دارند، ایجاب می‌کند که ظرفیت‌سازی در بودجه به منظور سیاست‌گذاری در راستای اقتصاد مقاومتی انجام شود. برای مثال، سامان دادن به پرداخت یارانه‌ها، مدیریت بهتر در دریافت مالیات و الزام همه دستگاه‌ها به کاهش هزینه‌ها، مواردی هستند که باعث ظرفیت‌سازی در بودجه می‌شوند.
به عنوان مثالی دیگر، بررسی‌های آماری مبتنی بر تحلیل محتوا نشان می‌دهد که تنها ۲۴ درصد از مواد لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مرتبط هستند؛ چنانچه موارد قابل تفسیر را هم به تحلیل اضافه کنیم، مشخص می‌شود به‌طور کلی، ۳۳ درصد از مواد لایحه احکام به‌صورت مستقیم و یا به‌صورت تفسیرپذیر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در ارتباط هستند و در نتیجه ۶۷ درصد از مواد، رابطه‌ای با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ندارند[۱].
به عنوان جمع بندی باید گفت که در حال حاضر نظام برنامه‌ریزی کشور دچار تشتت شده‌است و نه‌تنها برنامه میان‌مدت نسبت مشخصی با اقتصاد مقاومتی ندارد بلکه اساسا جهت‌گیری مشخصی در برنامه میان‌مدت دیده نمی‌شود.
۲- برنامه‌ریزی تعاملی
شاید مهمترین پیام سیاست‌های اقتصاد مقاومتی، ضرورت داشتن نگاه سیستمی به مسایل کشور و امکانات کشور است. در حال حاضر، برای هر یک از برنامه‌های ملی اقتصاد مقاومتی یک رئیس تعیین شده و ذیل آن، دستگاه‌های مختلف، متولی طرح‌های خاصی شده‌اند. با این وجود بررسی‌ها نشان می‌دهد که برنامه جدید دولت نیز در بعضی طرح‌ها (یک سطح پایین‌تر از برنامه‌های ملی)، دچار آسیب عدم برنامه‌ریزی تعاملی شده است.
در میان کلیه طرح‌های ارائه‌شده، موارد متعددی وجود دارد که اجرا و پیاده‌سازی آن، از عهده یک دستگاه منفرد خارج است.
چند مورد از طرح‌هایی که دارای چنین ویژگی هستند، عبارت‌اند از:
طرح ارتقاء بهره‌وری انرژی (وزارت نفت)، طرح ارتقاء بهره‌وری آب (وزارت جهاد کشاورزی)، طرح توسعه صادرات غیر‌نفتی (سازمان توسعه تجارت)، طرح جذب سرمایه‌گذاری خارجی (سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی ایران)، طرح عدالت بین منطقه‌ای و عدالت سرزمینی (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور)، طرح تحقق عدالت بین‌نسلی و چگونگی استفاده از انفال (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور)، طرح دانش‌بنیان کردن اقتصاد و جامعه (وزارت علوم، تحقیقات و فناوری)، طرح اصلاح رفتارهای فعالان اقتصادی و خانوارها (وزارت امور اقتصاد و دارایی)، طرح مبارزه با اقتصاد زیرزمینی و قاچاق (وزارت کشور)، طرح شفاف‌سازی و مبارزه با فساد مالی، اداری و اقتصادی (وزارت امور اقتصاد و دارایی)، طرح توانمند‌سازی بخش خصوصی (وزارت امور اقتصاد و دارایی)، طرح محدود کردن نقش و وظایف دولت به امور حاکمیتی و تصدی‌های اقتصادی اجتماعی اجتناب‌ناپذیر (وزارت امور اقتصاد و دارایی).
بنابراین به‌نظر می‌آید که طرح‌های فوق، به‌گونه‌ای هستند که اجرای موفقیت‌آمیز آنها، مستلزم همکاری و تعامل بین چند دستگاه مرتبط است و یک سازمان منفرد نمی‌تواند طرح مزبور را به تنهایی به سرانجام مطلوب برساند. لذا برنامه جدید دولت در حوزه اقتصاد مقاومتی و به طور خاص، پروژه‌های دارای اولویت برای سال ۱۳۹۵، از منظر برنامه‌ریزی تعاملی، نتوانسته است نمره قابل قبولی کسب کند.
۳- برنامه‌ریزی فراقوه‌ای
تغییر نگاه به مسایل کشور از نگاه پروژه‌ای و موردی به نگاه نظام‌مند، شرط لازم برای موفقیت در اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است. به نظر می‌آید که یکی از شروط کافی برای پیاده‌سازی برنامه‌های نظام مند، این است که همه اجزاء و قوای کشور به سهم خود نقشی را در راستای مقاوم سازی اقتصاد بر عهده بگیرند.
برای مثال یکی از محورهای مهمی که هم در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و هم پس از آن در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه بر آن تأکید شده بحث قطع وابستگی به نفت است. حال پرسش اساسی این است که آیا قطع وابستگی به نفت هدفی است که وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور باید آن را پیگیری کنند؟ تجربه و عملکرد کشور در راستای دستیابی به این هدف، چنین ادعایی را تأیید نمیکند. در حقیقت چون تاکنون این گونه به مسئله نگاه شده است، در دستیابی به هدف نیز موفقیت چندانی حاصل نشده است. در قطع یا کاهش وابستگی به نفت همانقدر که وزارت امور اقتصاد و دارایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مسئول هستند، وزارت بهداشت، درمان و وزارت آموزش و پرورش و ستاد مشترک نیروهای مسلح و کمیته امداد امام خمینی (ره) و سایر دستگاه‌ها نیز مسئول هستند. برنامه همه دستگاه‌ها درباره شیوه انجام وظایف خود باید مبتنی بر بررسی‌های دقیق در راستای دو هدف عمده باشد: ۱٫ افزایش کارآمدی در مخارج ۲٫ کاهش هزینه‌های کشور
اعضاء ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی به جز رئیس سازمان صدا‌و‌سیما همگی از بدنه قوه مجریه هستند. نقد جدی این است که چرا دیگر قوا در ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی عضویت ندارند. البته این نقد همانقدر که نسبت به دولت محترم مطرح باشد، به سایر قوا نیز مطرح است.
۴- تأمین منابع مالی برنامه
اجرای هر برنامه‌ای مشتمل بر طرح‌ها و پروژه‌های مشخص، بدون تأمین منابع مالی، امری محال و غیر‌ممکن است. در مجموعه مستندات اجرایی سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی راجع به ۱۲ برنامه ملی، فصلی مجزا تحت عنوان جداول درآمد- هزینه و یا محل تأمین منابع مالی برای هر یک از پروژه‌ها (به طور خاص پروژه‌هایی که بار مالی دارند) مطرح نشده‌است.
در عوض در بند چهارم از تصویب‌نامه هر یک از دستگاه‌ها آمده است: «تأمین منابع مالی لازم برای اجرای هر یک از پروژه‌های مصوب، بر عهده دستگاه مجری میباشد و مجری می‌بایست در چارچوب اعتبارات، وظایف و اختیارات دستگاه مجری، کلیه اقدامات لازم را برای تأمین مالی پروژه به نحوی به عمل آورد که پروژه طبق زمان‌بندی مصوب اجرا شود».
از طرف دیگر در تبصره «۱۶» از قانون بودجه سال ۱۳۹۵ آمده است: «به دولت اجازه داده می‌شود برای تسریع در اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی به‌منظور تأمین اعتبار موردنیاز پروژه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، علاوه بر اعتباراتی که در بودجه دستگاه‌های اجرائی منظور شده‌است، نسبت به استفاده از منابع بودجه حداکثر تا ده‌درصد (۱۰%) اعتبارات‌هزینه‌ای (به‌استثنای فصول اول و ششم) و پنج‌درصد (۵%) اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تصویب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی برای تأمین اعتبار اجرای برنامه‌ها، طرح‌ها و پروژه‌های اقتصادی مورد استفاده قرار دهد».
در کلیت، ارتباط مالی بین پروژه‌های دارای اولویت در سال ۱۳۹۵ مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی با بودجه سال ۱۳۹۵ برقرار شده‌است اما باید گفت که این نوع مواجهه با تأمین مالی پروژه‌ها امری بدیع بوده و از منظر کارشناسی غیرقابل قبول است؛ دولت محترم از یک سو پروژه‌ها را تصویب و ابلاغ کرده است و از طرف دیگر با یک ماده کلی سعی بر آن دارد که منابع آن را تأمین کند. این نوع اقدام از یک طرف باعث کاهش شفافیت می‌شود و از طرف دیگر منابع تخصیص یافته به هر پروژه، صرفا پس از تخصیص قابل شناسایی هستند. به عبارت دیگر نفش مجلس در این پروژه‌ها (به خصوص پروژه‌هایی که ماهیت عمرانی دارند) بسیار کمرنگ است.
۵- نظارت بر عملکرد برنامه
در اسناد منتشر شده درباره ۱۲ برنامه ملی اقتصاد مقاومتی، ابزاری تحت عنوان «نظام یکپارچه پیشبرد و پایش اقتصاد مقاومتی (نیپا)» به منظور نظارت و ارزیابی طراحی شده‌است.
در این نظامنامه وظایف ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، دبیرخانه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رؤسای برنامه‌های ملی، کارگروه برنامه‌های ملی، مسؤولان طرح‌ها، مجریان پروژه‌ها و همکاران پروژه‌ها به تفکیک بیان شده‌است[۲].
در مورد نیپا لازم به ذکر است که در ابلاغیه مربوط به پروژه‌ها، خطاب به دستگاه‌ها و وزارت خانه‌ها، مجموعه‌ای از بازه‌های زمان‌بندی خاص مطرح شده‌است؛ به عبارت دیگر از دستگاه‌ها خواسته شده‌است که روند پیشرفت پروژه را بر اساس «نیپا» و طی زمان‌بندی‌های مشخص به دبیرخانه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی گزارش دهند. نکته بسیار مهم این است که قید فوریت بر همه زمان‌بندی‌ها حاکم است. برای مثال به دستگاه مجری حکم شده‌است که حداکثر طی مدت دو روز از ابلاغ پروژه‌ها می‌بایست نسبت به صدور حکم برای معاون یا معاونین ذی‌ربط اقدام کند. مجری منصوب موظف است ظرف مدت یک هفته، هر یک از پروژه‌ها را در چارچوب منشور پروژه مندرج در «نیپا» طراحی و تهیه کند. دستگاه مجری موظف است هر دو هفته یکبار بر اساس «نیپا» گزارش عملکرد دهد و در نهایت پس از ارائه گزارش واصله از سوی دستگاه مجری و بررسی مستندات، جلسات هفتگی سه جانبه بین رئیس ستاد، دستگاه مجری و دبیرخانه ستاد تشکیل می‌شود.
این سطح از فوریت در تأمین مستندات و تشکیل جلسات، حقیقتا شایسته و درخور تقدیر است اما سؤال این است که آیا تا به حال (که چند ماه از تصویب و ابلاغ پروژه‌ها گذشته است) این اقدامات انجام شده‌است؟
پیشنهاد می‌شود که چنانچه مستندات، گزارش‌های عملکرد و صورت جلسات رسیدگی به عملکرد پروژه‌ها موجود است، این موارد روی سایت دبیرخانه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی بارگذاری شود.
اما چنانچه چنین مستنداتی وجود ندارد، باید گفت که جدیت در برنامه‌ریزی و عدم جدیت در پیگیری مصوبات، دو مقوله متناقض هستند که نتیجه‌ای جز سست شدن نظام برنامه‌ریزی ندارد.
به عنوان نکته ای دیگر، بر اساس «نظام یکپارچه پیشبرد و پایش اقتصاد مقاومتی (نیپا)» شاخص‌های اقتصاد مقاومتی توسط دبیرخانه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پیشنهاد و توسط ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی تصویب می‌شود. پس از تصویب، دبیرخانه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مسئول سنجش و پایش این شاخص‌ها شناخته شده است.
در مورد شاخص‌های تحقق اقتصاد مقاومتی دو مطلب مهم قابل ذکر است. مطلب اول اینکه، یکی از روش‌های کاربردی برای نظارت بر میزان موفقیت قوای سه گانه و به طور خاص دولت در پیاده‌سازی اقتصاد مقاومتی، تدوین شاخص‌های کاربردی و رصد ادواری آنها است؛ این ایده نه تنها ایده جدیدی نیست بلکه باید گفت که از ابتدای طرح مفهوم اقتصاد مقاومتی، این ایده مطرح بود؛ همچنین سازمان‌های بین‌المللی نظیر بانک جهانی و سازمان شفافیت بین‌الملل، به منظور ارائه گزارش‌های سالانه خود، از یک سری شاخص‌های دقیق و کارشناسی شده استفاده می‌کنند. متأسفانه از زمان طرح مفهوم اقتصاد مقاومتی و به طور خاص از زمان ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، هیچ‌گاه رصد شاخص‌های اقتصاد مقاومتی در دستور کار قوا و مخصوصا دولت قرار نگرفته است؛ به‌نظر می‌آید اراده‌ای برای رصد شاخص‌ها وجود ندارد.
مطلب دوم اینکه تا به حال، مجموعه‌ای از شاخص‌های اقتصاد مقاومتی توسط سازمان‌های مختلف تدوین و ارائه شده است. شاخص‌های طراحی شده توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در پوشه‌ای تحت عنوان «مستندات اجرایی سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی (۳)» در سامانه دبیرخانه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، بارگذاری شده است.
بررسی و دقت در این مجلد نشان می‌دهد که شاخص‌های معرفی شده، فارغ از میزان دقت در طراحی و امکان یا عدم امکان رصد کمّی هر یک از آنها، فاقد وزن‌دهی مناسب هستند. برای مثال شاخص «میزان ثبت اختراعات» و شاخص «سهم عوائد نفتی در بودجه کشور» دو مقوله مجزا و غیرهمگون هستند و بررسی چنین شاخص‌هایی در یک بسته تحت عنوان شاخص‌های اقتصاد مقاومتی نیازمند وزن‌دهی است؛ در غیر این صورت نتایج نهایی نسبت به واقعیت تورش خواهد داشت.
با توجه به مطالب مطرح شده می‌توان پیشنهاد داد که در صورت وجود عزم و اراده نسبت به رصد و پایش شاخص‌های اقتصاد مقاومتی، دولت محترم می‌تواند مجموعه گزارش‌هایی را که در مورد شاخص‌های اقتصاد مقاومتی نگاشته شده‌است، مورد تحلیل قرار دهد و با استفاده از نظرات نخبگان، یک سری شاخص‌های مورد وفاق را شناسایی و وزن‌دهی کند و در نهایت این شاخص‌ها را به صورت ادواری رصد کرده و نتایج را منتشر کند.
پینوشت:
[۱] برای مطالعه بیشتر رجوع کنید به گزارش مرکز پژوهش‌ها به شماره مسلسل ۱۴۷۲۱
[۲] برای مطالعه بیشتر رجوع کنید به «مستندات اجرایی سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی(۴)» بر روی پرتال دبیرخانه ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی
