۰۸ خرداد ۱۴۰۳

رهبر معظّم انقلاب: علاج برون رفت از مشکلات کشور «اقتصاد مقاومتی» است.

شناسه: ۱۶۱۷۵۹ ۲۸ مرداد ۱۴۰۲ - ۱۵:۳۰ دسته: دولت و حکمرانی کارشناس: سید عباس عباسپور
۰

چین به عنوان کشوری موفق در مدیریت شرکت‌های دولتی و بهره‌مندی از ظرفیت آنان در رشد و توسعه، طی یک دوره بلندمدت و تدریجی عملکرد شرکت‌های دولتی را بهبود داده است. این کشور از سال ۱۹۷۸ اصلاحات در اداره شرکت‌های دولتی را در ۵ مرحله آغاز نمود. «افزایش تولید و تسهیم شرکت‌ها در سود حاصله»، «انعقاد قراردادهای مدیریتی»، «خصوصی سازی شرکت‌های دولتی کوچک»، «اصلاح نظام مدیریت دارایی‌‌‌ها» و «اصلاحات گسترده» این پنج مرحله را تشکیل می‌دهد.

مسیر اقتصاد/ شرکت‌های دولتی در چین که با عنوان «بنگاه‌های دولتی» شناخته می‌شوند، سابقه طولانی در این کشور دارند. هنگامی كه جمهوری خلق چين در سال ۱۹۴۹ تاسیس شد، کشور چین به واسطه‌ی دوره طولانی از جنگ و توسعه نیافتگی ویران شده و در آستانه ورشکستگی قرار داشت. هيچ زيرساخت قابل توجهی وجود نداشت، ظرفيت صنايع حداقل بود، آموزش و پرورش و مراقبت‌های بهداشتی اندک بودند و تأمين اجتماعی وجود نداشت. در این شرایط وظيفه عظيم ساختن كشور به نيروهای داخلی چين اعم از شرکت‌های دولتی سپرده شد که البته نیاز به اصلاح و اقدامات فراوانی داشتند.

در حاليكه ثروت خصوصی و ساختار سازمان‌يافته‌ای برای در دست گرفتن اين وظيفه و كار عظيم وجود نداشت، این بنگاه‌های دولتی بودند كه به‌تدريج همه وظايف ساختن كشور را برعهده گرفتند. علاوه‌براين، بنگاه‌های مذكور در فراهم كردن معيشت تعداد بسياری از مردم و انجام خدمات بهداشتی، اجتماعی، آموزشی دولتی و … نقش مهمی بازی می كردند.

با اين حال بنگاه‌های دولتی دارای مشكلاتی اعم از مداخلات سیاسی، ابهام در مدیریت، مديران غیرحرفه‌ای و نبود ساختار حاكميت شركتی بودند. که در مجموع انگيزه‌ها برای هدايت اين شركت‌ها در مسير تجاری نسبتاً ضعيف بود.[۱]

۵ مرحله اصلاح شرکت‌های دولتی در چین 

به همین دلیل چین در یک رویکرد کاملا تدریجی از سال ۱۹۷۸ اصلاحات در اداره شرکت‌های دولتی را آغاز نمود و در ۵ مرحله، آسیب‌ها و چالش‌هایی که در نظام اداره شرکت‌های دولتی وجود داشت را شناسایی و برطرف نمود که در ادامه این ۵ مرحله شرح داده شده است.

۱- مرحله اول (۱۹۸۴-۱۹۷۸): فاصله از تولید برنامه‌ریزی شده و تسهیم شرکت‌ها در سود حاصله

در‌ این مرحله تمرکز دولت چین بر افزایش استقلال مدیریتی،‌‌ ایجاد انگیزه در مدیران و رشد اقتصادی متمرکز بود و‌ این اهداف را از طریق مدل برنامه‌ریزی متمرکز و پیوند‌های مستحکم بین دولت و شرکت‌‌ها دنبال می‌کرد.

دولت ابتدا تلاش کرد عدم اشتیاق‌ این بنگاه‌‌ها برای تولید بیشتر را بر طرف کند. مهم‌ترین ویژگی‌ این مرحله افزایش حقوق افراد تصمیم‌گیر در‌ این نهاد‌ها بود.‌ در‌ این مرحله، دولت شرکت‌های دولتی را به عنوان نهاد‌های مستقل به رسمیت شناخت. با‌ این حال و با وجود اصلاحات، شرکت‌های دولتی هنوز درجه اندکی از خودمختاری عملیاتی را داشتند و همچنان تحت مدیریت اقتصاد دستوری به فعالیت ادامه می‌‌دادند.

۲-  مرحله دوم (۱۹۹۲-۱۹۸۴): انعقاد قراردادهای مدیریتی

در اوایل دهه ۱۹۸۰ ‌‌میلادی، دولت تقریباً تمام تصميمات مهم از منابع انسانی تا تصمیمات مربوط به تولید را اتخاذ می‌‌کرد. همچنین ادغام مالکیت و عملیات بنگاه منجر به اتخاذ تصمیمات ناکارا می‌‌شد و دولت اطلاعات و تخصص کافی برای اتخاذ تصمیمات درست را نداشت. در‌ این مرحله شرکت‌های دولتی بنا بر اصل تفکیک مالکیت و مدیریت شرکت با یک سیستم مسئولیت قرارداد متمرکز اصلاح شدند.

طبق پیمان‌‌‌های مدیریت، شرکت‌‌ها با سازمان‌‌ها و مدیران خصوصی قرارداد امضا می‌‌کردند. بنگاه‌‌ها آن‌ها را به عنوان نماینده قانونی خود انتخاب کرده و مسئولیت عملیات شرکتی و سود و زیان شرکت را به آن‌ها واگذار می‌‌کردند. کم کم شرکت‌های اقتصادی دولتی به استقلال نسبی دست یافتند و به صورت واقعی مسئول سود و زیان خود بودند. البته باید توجه کرد که‌ این پیمان‌‌‌های مدیریت باعث می‌شد که تیم‌‌‌های مدیریتی به دنبال منافع خود باشند. لذا تیم‌‌های مدیریتی به‌جای رشد سودآور بلندمدت، دنبال‌ منافع کوتاه‌مدت بودند؛ زیرا آن‌‌ها فقط حق اداره شرکت‌های دولتی را داشتند اما حقوق مالکیت مشخصی نداشتند.

در نظام پاسخگویی قرارداد CRS»[۲]» ، مدیران حقوق عملیاتی بنگاه دولتی را از طریق قرارداد‌های کار تعیین می‌‌کردند. آن‌ها مقداری از سود از پیش تعیین شده را به دولت پرداخت می‌‌کردند و مابقی را نزد بنگاه نگه می‌‌داشتند. ایجاد نظام پاسخگویی قرارداد، بارزترین اصلاح صورت گرفته در شرکت‌های دولتی چین در دهه ۱۹۸۰ ‌‌میلادی بود اما‌ کاستی‌‌‌های مربوط به خود را داشت.

۳-  مرحله سوم (۱۹۹۲-۲۰۰۲): خصوصی سازی شرکت‌های دولتی کوچک

چین پس از سخنرانی دنگ شیائوپنگ[۳]، معمار اصلی اصلاحات اقتصادی چین، نقش بازار را در توسعه اقتصادی‌ این کشور توسعه بخشید. در چهاردهمین کنگره ملی حزب کمونیست چین، اصلاحات اقتصادی با هدف «ایجاد یک اقتصاد بازار سوسیالیستی» آغاز شد. رویکرد این اصلاحات شعار «بزرگ را بچسب، کوچک را رها کن» بود و تمرکز بر تبدیل شرکت‌های دولتی به شرکت‌های مدرن بود.‌‌ ایجاد سهامداری مختلط و‌ خصوصی‌سازی در مقیاس‌‌‌های بزرگ به ویژه در شرکت‌های دولتی کوچک در‌ این دوره صورت گرفت.

اگر چه به نظر می‌‌رسید اصلاحات اقتصادی موفقیت آمیز بوده، اما همچنان بنگاه‌های دولتی با مساله نمایندگی و فقدان نهاد حامی بازار برای تفکیک مالکیت و عملیات بنگاه مواجه بودند.‌ این موارد منجر به ابهام در حقوق مالکیت شرکت‌های دولتی می‌‌شد. در نتیجه دولت در دور جدیدی از اصلاحات، نظام بنگاه‌داری جدید یا واگذاری شرکت‌‌ها به بخش تجاری را آغاز کرد.‌ این اقدام به بازسازی نظام داخلی حکمرانی شرکت‌های دولتی منجر شد.

سه اقدام‌ این اصلاحات را بسیار تقویت کرد:

اقدام اول تأسیس بورس سهام شانگهای و شنزن بود.‌ این دو بازار بسترهایی را برای پذیرش و تامین مالی شرکت‌های دولتی فراهم کرد. دومین اقدام تدوین قانون شرکت‌داری بود که از سال ۱۹۹۴ اجرایی شد و مبنایی قانونی برای استقرار یک ساختار حاکمیت شرکتی دقیق و محکم برای شرکت‌های دولتی چین شد. سومین اقدام هم تدوین قانون اوراق بهادار بود و در نتیجه آن، بازار اوراق بهادار چین بیشتر تقویت شد.

با وجود ‌‌این‌که شرکت‌های دولتی پذیرش شده در بورس از اصلاحات اقتصادی منتفع شدند، شرکت‌های دولتی پذیرش نشده نتوانستند همگام با تغییرات اقتصادی حرکت کنند. وقتی شرکت‌های دولتی در کانون توجه قرار گرفته و در بورس پذیرش شدند، عدم کارایی عملیاتی آن‌ها مشخص شد. در پایان سال ۱۹۹۷، از ۱۶۷۸۴ شرکت دولتی متوسط و بزرگ، ۶۵۹۹ شرکت زیان ۶۶.۶ ‌میلیارد رنمینبی[۴] شناسایی کردند.

برای حل‌ این مشکل نخست وزیر وقت اظهار کرد که دولت تا سه سال از شرکت‌های زیان ده بزرگ و متوسط حمایت خواهد کرد و یک نظام سازمانی جدید ‌‌ایجاد خواهد کرد. اقدام مهم در طول‌ این دوره کاهش نیروی کار مازاد بود که منجر به بیکاری ۲۱ میلیون نفر در سرتاسر چین شد.‌ این اقدام مشکل نیروی کار مازاد در بنگاه‌‌‌های دولتی‌ این کشور را حل کرد. در سال ۲۰۰۰ دولت چین اعلام کرد اهداف‌ این برنامه سه ساله تحقق یافته و سود شناسایی شده توسط شرکت‌های دولتی به ۲۳۰ ‌میلیارد رنمینبی افزایش یافته است. در طول‌ این دوره از اصلاحات، شرکت‌های دولتی دارایی‌‌‌های مازاد خود را نیز واگذار کردند. با‌ این حال به دلیل ضعف در اجرای قانون، دارایی‌‌‌های با کیفیت به تملک بخش غیر دولتی پرقدرت درآمد.

به دلیل توسعه اقتصاد بازارمحور، بازار رقابتی به تدریج سود انحصاری را برای اکثر شرکت‌های دولتی کاهش داد. علاوه بر‌‌این، هر زمان که اقتصاد رونق می‌‌گرفت، موضوع سرمایه‌گذاری بیش از حد شرکت‌های دولتی وجود داشت که تأثیرات منفی بر عملکرد شرکت‌های دولتی داشت.[۵]

مجموعه این رخدادها و اتفاقاتی منجر به نارضایتی اجتماعی شد و دولت چین را بر آن داشت تا مرحله چهارم از اصلاحات شرکت‌های دولتی را در دستور کار قرار دهد.

۴- مرحله چهارم (۲۰۱۲ – ۲۰۰۳): اصلاح نظام مدیریت دارایی‌‌‌های شرکت‌های دولتی

بعد از سال ۲۰۰۳، اصلاحات چین در رابطه با شرکت‌های دولتی به شرکت‌های بزرگ و مهم متمرکز شد.‌ این مرحله از اصلاحات برای حل مشکل تعریف نشدن حقوق مالکیت در‌ این نهاد‌ها بود. به عبارت دیگر باید مشخص می‌‌شد صاحبان شرکت‌های دولتی چه کسانی هستند. در ۱۶ امین کنگره حزب کمونیست چین بر‌ این مساله تاکید شد که دولت نیازمند ‌ایجاد یک سیستم مدیریت دولتی است که دولت مرکزی و دولت‌‌‌های محلی با استفاده از آن مسئولیت سهامداری را بر عهده بگیرند.‌

برای اجرای‌ این تصمیم، چین در سال ۲۰۰۳ «کمیسیون اداره و نظارت بر دارایی‌‌‌های شرکت‌های دولتی» را تأسیس کرد.‌ این کمیسیون به منظور ‌‌ایفای نقش سهامداری دولت در شرکت‌های دولتی بزرگ (شرکت‌های دولتی مرکزی) تأسیس شد. در زمان تأسیس،‌ این نهاد بر ۱۸۹ شرکت که در مجموع حدود ۶.۹ میلیارد رنمینبی (هزار میلیارد دلار) دارایی داشتند نظارت داشت.‌ این نهاد «هیئت اصلاح شرکت‌های دولتی» مربوط به دولت مرکزی را در سال ۲۰۰۳ به منظور افزایش تعداد مدیران متخصص غیردولتی و بهبود نقش نظارت آن‌ها در عملکرد شرکت‌‌ها تشکیل داد.

در این مرحله از اصلاحات، مدیریت شرکت های دولتی بزرگ غیر مالی به کمیسیون اداره و نظارت شرکت‌های دولتی واگذار گردیده است و اداره شرکت های کوچک در اختیار دولت های محلی است.[۶]

۵-  مرحله پنجم: اصلاحات گسترده (۲۰۱۲ تا کنون)

در سال ۲۰۱۲ یک کارزار بی سابقه ضد فساد و اجرای اصلاحات فزاینده و جامع در بنگاه‌‌‌های دولتی چین شکل گرفت و دولت را ملزم به اصلاحات جامع در خصوص شرکت‌های دولتی کرد. همچنین سندی تحت عنوان «راهنمای نظارت بر تعمیق اصلاح شرکت‌های دولتی»[۷] منتشر شد.

در درجه اول‌ این اصلاحات بر اساس طبقه بندی شرکت‌های دولتی صورت گرفت. در نظام طبقه بندی جدید، دولت می‌‌تواند منابع را به صورت تبعیض آمیز به گونه‌‌های مختلف شرکت‌‌ها تخصیص دهد. به عبارت دیگر دولت می‌‌توانست حمایت خود را از شرکت‌های دولتی که ماهیت فعالیت تجاری دارند کاهش داده و به آن‌ها اجازه دهد تا آزادانه با بخش خصوصی رقابت کنند؛ در‌حالی که منابع بیشتری را برای شرکت‌های ارائه دهنده خدمات عمومی تخصیص دهد.

دومین سیاست دنبال شده در‌ این دوران تقویت نقش رهبری حزب کمونیست چین بر شرکت‌های دولتی است. سومین سیاست، سازماندهی مجدد و ادغام شرکت‌های دولتی مربوط به دولت مرکزی است. دولت چین برای ادغام‌ شرکت‌‌ها از اهدافی همچون توسعه شرکت‌های دولتی که در تحقق طرح «یک کمربند، یک راه»[۸]  (راه ابریشم جدید) نقش داشتند تا کاهش ظرفیت مازاد و پیشبرد اصلاحات سمت عرضه را در دستور کار دارد. در طول‌ این دوره تعداد شرکت‌های دولتی تحت مدیریت دولت مرکزی از ۱۸۹ شرکت در سال ۲۰۰۲ به ۹۶ شرکت در سال ۲۰۱۸ رسید.[۹]

پینوشت و منابع:

[۱]Kroeber، Arthur R.(2000) . CHINA’S ECONOMY: What Everyone Needs to Know.

[۲] Contract responsibility system

[۳]   رهبر اسبق جمهوری خلق چین۱۹۷۸-۱۹۸۹

[۴] واحد پول چین

[۵] Fu, F. C., Vijverberg, C. P. C., & Chen, Y. S. (2008). Productivity and efficiency of state-owned enterprises in China. Journal of Productivity Analysis, 29(3), 249-259.

[۶] Gang، F.، & Hope، N. C. (2013). The role of state-owned enterprises in the Chinese economy. China-United States Exchange Foundation، US-China، ۲۰۲۲، ۱-۲۱

[۷] Guiding Opinions on Deepening the Reform of State-owned Enterprises

[۸]  One Belt, One Road

[۹] Lin, K. J., Lu, X., Zhang, J., & Zheng, Y. (2020). State-owned enterprises in China: A review of 40 years of research and practice. China Journal of Accounting Research, 13(1), 31-55.

انتهای پیام/ دولت و حکمرانی



جهت احترام به مخاطبان فرهیخته، نظرات بدون بازبینی منتشر می شود. لطفا نظرات خود را جهت تعميق و گسترش بحث ارائه نمایید. نظرات حاوی توهين، افترا و تهمت به ديگران پاک می شود.