مسیر اقتصاد/ در سال ۱۳۹۴ و به موجب اجرای ماده (۱۶) قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور، هرگونه سرمایهگذاری بانکها در فعالیتهای غیربانکی ممنوع اعلام شد. اجرای این حکم قانونی، نقطه عطفی در بازتعریف حدود و کارکردهای عملیاتی بانکها در نظام تأمین مالی کشور محسوب میشود؛ بهگونهای که یکی از سازوکارهای اصلی مشارکت مستقیم بانکها در فرآیند تشکیل سرمایه حذف و دامنه فعالیت آنها در تأمین مالی اقتصاد، عمدتاً به اعطای تسهیلات و اعتباردهی محدود شد.
این تغییر رویکرد، مستلزم تحلیل دقیق مبانی تصمیمگیری سیاستگذار و بررسی زمینههای نهادی و اقتصادی حاکم بر نظام بانکی در مقطع تصویب و اجرای قانون است. بهویژه این پرسش مطرح میشود که چه ملاحظات نظارتی، احتیاطی و تخصیصی موجب شد سیاستگذار بهجای اصلاح چارچوبهای کنترلی موجود، به سمت ممنوعیت گسترده سرمایهگذاری بانکها در عرصههای غیربانکی حرکت کند. یکی از دلایل اساسی قابل طرح، بروز انحراف در فرآیند تخصیص اعتبارات بانکی است. یکی از شریانهای این انحراف عمدتاً ناشی از اعطای تسهیلات به بنگاهها یا طرحهایی است که بانک بهواسطه مشارکت یا سرمایهگذاری مستقیم، با آنها رابطه سهامی و حتی مالکیتی – مدیریتی برقرار کرده است.
نقش سرمایهگذاری بانکها در تشکیل سرمایه در دوره غلبه بانکداری دولتی
پس از تصویب مواد (۷) و (۸) قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال ۱۳۶۲ و آییننامهها و دستورالعملهای اجرایی ناظر بر آن، سرمایهگذاری بانکها در قالب ابزارهای جدیدی برای تأمین مالی در نظام پولی کشور به رسمیت شناخته شد و در دهههای نخست پس از انقلاب، مسیر توسعهای را طی کرد. در این چارچوب، سرمایهگذاری مستقیم در طرحهای تولیدی و عمرانی انتفاعی، همچنین مشارکت حقوقی در تأمین بخشی از سرمایه شرکتهای جدید و موجود، بهعنوان اشکال مجاز سرمایهگذاری بانکها پذیرفته شد. این رویکرد، بانکها را به یکی از بازیگران فعال در فرآیند تشکیل سرمایه تبدیل کرد و امکان ایفای نقش مستقیم آنها در پیشبرد اهداف توسعهای اقتصاد ملی را فراهم آورد.
در این مقطع، ساختار مالکیتی بانکها دولتی بود و عملکرد آنها در چارچوب اهداف حاکمیتی و تحت هدایت مستقیم دولت تعریف میشد. بانکها، علاوه بر اعطای اعتبار، در موارد متعددی بهصورت تکلیفی به مشارکت در پروژهها یا تملک سهام بنگاهها ملزم میشدند و از این طریق، وظیفه تأمین مالی فعالیتهای اقتصادی را بر عهده داشتند. در ادامه این فرآیند، اعطای تسهیلات و ارائه خدمات پشتیبان به بنگاههای سرمایهپذیر نیز در امتداد همان رابطه سهامی انجام میگرفت.
اما بهدلیل محدودیت زیرساختهای اطلاعاتی، فقدان نظامهای ارزیابی مستمر عملکرد و نبود شاخصهای سنجش ریسک و بازده، توانایی لازم برای ارزیابی کارایی سرمایهگذاری بانکها و اعتبارات اعطایی به اشخاص مرتبط وجود نداشت.
گسست نهادی در حکمرانی مالی و ناتوانی تنظیمگری در مواجهه با بانکهای خصوصی
نظام حکمرانی مالی تا اواخر دهه ۱۳۷۰ بهصورت تدریجی و مسامحهآمیز با این وضعیت مواجه بود. نقطه گسست اساسی در این روند، با تصویب «قانون اجازه تأسیس بانکهای غیردولتی» در سال ۱۳۷۹ شکل گرفت و سپس با ابلاغ سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی در سال ۱۳۸۴، شتاب بیشتری یافت. این تحولات، ورود بانکهایی با ساختار مالکیتی متفاوت و انگیزههای مبتنی بر حداکثرسازی منافع سهامداران را رقم زد، در حالی که چارچوبهای نظارتی، احتیاطی و کنترلی موجود متناسب با الگوی بانکداری دولتی طراحی شده بودند. این عدم تطابق نهادی، نظام تأمین مالی کشور را وارد مرحلهای جدید کرد و ضرورت بازنگری عمیق در قواعد سرمایهگذاری بانکی و نظارت احتیاطی را برجسته ساخت.
برخی از بانکهای خصوصی در این بستر نهادی، با اتکا به اختیارات قانونی موجود و در راستای اهداف بنگاهمحور خود، اقدام به سرمایهگذاریها و ایجاد اشخاص مرتبط جدیدی کردند که در موارد متعددی همراستایی لازم با اهداف توسعهای و اولویتهای کلان اقتصادی کشور نداشت. علاوه بر این، اعطای تسهیلات به برخی اشخاص مرتبط در این زمینه نه بر اساس معیارهای متعارف اعتبارسنجی، عملکرد مالی و شایستگی اقتصادی، بلکه بر پایه روابط سهامی یا مالکیتی – مدیریتی صورت میگرفت. این الگوی تخصیص اعتبار، به محدود شدن دسترسی سایر بنگاههای مستعد دریافت تسهیلات بانکی انجامید و سهم آنها از کل تسهیلات اعطایی را کاهش داد.
تداوم چنین سرمایهگذاریهایی توسط بانکها، نهتنها کارایی شبکه بانکی در تأمین مالی تولید را تضعیف میکرد، بلکه به تشدید ناترازی در ترازنامه بانکها و افزایش آسیبپذیری نظام بانکی نیز منجر میشد. در مواجهه با این پیامدها، سیاستگذار بهجای تمرکز بر تقویت سازِکارهای نظارتی معطوف به تنظیم روابط اعتباری بانکها با اشخاص مرتبط، رویکرد اعمال محدودیتهای ساختاری و فراگیر بر سرمایهگذاری بانکی را برگزید. بنابراین یکی از دلایل اصلی تصویب ماده (۱۶) قانون رفع موانع تولید را میتوان جلوگیری از انحراف تسهیلات بانکی از طریق مسدودسازی مسیر سرمایهگذاری بانکها در فعالیتهای غیربانکی دانست.
گذار از ممنوعیت سرمایهگذاری بانکی به تنظیمگری هوشمند
در ساختار بانکمحور نظام تأمین مالی ایران، بانکها نقش مسلطی در تخصیص اعتبار دارند و تصمیمات آنها مسیر جریان سرمایه در بخش واقعی اقتصاد را تعیین میکند. همزمانی نقش بانک بهعنوان سهامدار بنگاه و تأمینکننده تسهیلات، در صورت فقدان چارچوبهای تنظیمگری مؤثر، میتواند به همپوشانی منافع مالکیتی و اعتباری و انحراف فرآیند تخصیص تسهیلات از منطق رقابتی و مبتنی بر ارزیابی مستقل ریسک منجر شود.
واکنش سیاستگذار به این تعارض بالقوه، عمدتاً در قالب اعمال محدودیتهای ساختاری و عام بر سرمایهگذاری بانکها بروز یافت. این رویکرد، با تمرکز بر حذف امکان سرمایهگذاری بانکها در فعالیتهای غیربانکی، در کوتاهمدت بخشی از نگرانیهای نظارتی را مهار کرد، اما همزمان نقش فعال بانکها در تأمین مالی بنگاهها را محدود ساخت و از انعطافپذیری ابزارهای تأمین مالی کاست.
بازنگری در منطق ماده (۱۶) قانون رفع موانع تولید، مستلزم گذار از رویکرد «ممنوعیت مطلق» به سیاست «تنظیمگری فعالانه» است. در این رویکرد، با اتکای همزمان و هماهنگ به سامانههای «سهامداری شبکه بانکی»، «روابط اشخاص» و «سمات» بانک مرکزی، شناسایی دقیق اشخاص مرتبط و پایش تسهیلات اعطایی به این اشخاص به عنوان گام صفر تنظیمگری سرمایهگذاری بانکی در چارچوب حدود قانونی امکانپذیر میشود. در این چارچوب، سرمایهگذاری بانکی بهجای آنکه منشأ انحراف اعتبارات به نفع اشخاص مرتبط تلقی شود، به رفتاری قابل تنظیم و پایشپذیر بدل میشود که در صورت برنامهریزی اعتباری و اقتصادی در دولت و بانک مرکزی و در نهایت استقرار نظارت هوشمند، در خدمت تعمیق تأمین مالی و ارتقای کارایی اقتصادی قرار خواهد گرفت.
منبع:
گزارش پژوهشی اندیشکده اقتصاد مقاومتی با موضوع «بررسی ابعاد، وضعیت و الزامات سرمایهگذاری بانکها»
انتهای پیام/ پول و بانک
