مسیر اقتصاد/ در تحلیل رفتار آمریکا در جنگ، فقط نگاه به کاخ سفید کافی نیست. ساختار سیاسی آمریکا بهگونهای طراحی شده است که کنگره نیز در موضوع جنگ، هم از نظر قانونی و هم از نظر مالی، جایگاه مهمی دارد. با این حال، فاصله زیادی میان داشتن ابزار و استفاده کردن از آن وجود دارد. آنچه تا اینجا دیده شده، این است که کنگره آمریکا با وجود در اختیار داشتن ابزارهای محدودکننده، تمایل جدی برای مهار جنگافروزی دولت ترامپ نشان نداده است. به همین دلیل، این تصور که گویا دولت آمریکا بهزودی به دلیل فشار کنگره ناچار به توقف جنگ میشود، با واقعیت فعلی واشنگتن همخوانی ندارد.
قانون ۶۰ روزه چه میگوید؟
در قانون «اختیارات جنگی» آمریکا، رئیسجمهور موظف است اگر بدون اعلام رسمی جنگ، نیروهای این کشور را وارد مخاصمه کند، ظرف ۴۸ ساعت گزارشی مکتوب به رهبران کنگره ارائه دهد و در آن، علت، مستند قانونی و برآورد دامنه و مدت درگیری را توضیح دهد. همین قانون میگوید اگر کنگره اعلام جنگ نکند یا مجوز مشخصی برای ادامه عملیات ندهد، رئیسجمهور باید ظرف ۶۰ روز استفاده از نیروها را متوقف کند؛ مگر آنکه کنگره این مهلت را تمدید کند یا به دلیل حمله به خود آمریکا امکان تشکیل جلسه نداشته باشد. قانون حتی یک تمدید حداکثر ۳۰ روزه نیز برای خروج امن نیروها در نظر گرفته است.
در ظاهر، این چارچوب حقوقی میتواند چنین برداشتی ایجاد کند که ادامه جنگ پس از ۶۰ روز بسیار دشوار خواهد شد. اما مسئله در سیاست آمریکا فقط متن قانون نیست، بلکه توازن نیرو در درون کنگره و اراده سیاسی برای اجرای آن هم تعیینکننده است. همان قانون به کنگره این امکان را میدهد که حتی پیش از پایان مهلت ۶۰ روزه نیز برای خروج نیروها اقدام کند. بنابراین اگر امروز جنگ ادامه پیدا میکند، مشکل فقط نبود ابزار نیست؛ بلکه بیشتر نبود اراده سیاسی برای استفاده از آن ابزارهاست.
کنگره میتوانست زودتر وارد شود، اما نشد
برخلاف برخی برداشتها، کنگره آمریکا مجبور نبود تا پایان ۶۰ روز صبر کند. میتوانست خیلی زودتر با تصویب قطعنامه یا قانون محدودکننده، دولت را برای گرفتن مجوز جنگ به کنگره بکشاند. میتوانست جلسات استماع علنی و فشرده برگزار کند، مقامهای دولت را به پاسخگویی وادار کند و حتی از مسیر بودجه، هزینه سیاسی و اجرایی جنگ را برای کاخ سفید بالا ببرد. اما آنچه در عمل رخ داده، خلاف این انتظار بوده است. سنا در ۴ مارس یعنی وقتی کمتر از یک هفته از شروع جنگ گذشته بود، تلاش برای محدود کردن اختیارات جنگی ترامپ در قبال ایران را متوقف کرد و مجلس نمایندگان نیز در ۵ مارس قطعنامه مشابه را رد کرد. هر دو رأی عمدتاً بر اساس خطکشی حزبی بود و جمهوریخواهان عملاً پشت دولت ایستادند.
اهمیت این دو رأی فقط در خود نتیجه نیست، بلکه در پیامی است که از آن بیرون میآید. اگر کنگره واقعاً میخواست در همین مرحله آغازین ترمز جنگ را بکشد، همین دو مقطع فرصت مناسب آن بود. اما نهتنها چنین اتفاقی نیفتاد، بلکه رئیس مجلس نمایندگان نیز صریحاً استدلال کرد که توقف مأموریت رئیسجمهور میتواند برای نیروهای آمریکایی خطرناک باشد. به بیان روشنتر، تا اینجا کنگره بهجای آنکه خود را در جایگاه مانع جنگ تعریف کند، بیشتر در جایگاه همراه یا دستکم ناظر منفعل دولت قرار گرفته است.
مهلت ۶۰ روزه ترمز خودکار نیست
نکته مهم اینجاست که مهلت ۶۰ روزه را نباید بهعنوان یک ترمز خودکار در نظر گرفت. این مهلت فقط یک چارچوب حقوقی است که اجرای واقعی آن به رفتار کنگره بستگی دارد. حتی اگر این بازه زمانی به پایان برسد، باز هم این سؤال باقی میماند که آیا کنگره واقعاً حاضر است برای توقف جنگ، وارد تقابل سیاسی جدی با رئیسجمهور شود یا نه. تجربه همین چند هفته نشان میدهد که دستکم فعلاً چنین ارادهای قوی نیست. از همین رو، استناد به مهلت ۶۰ روزه بدون توجه به موازنه سیاسی در واشنگتن، میتواند تصویری گمراهکننده ایجاد کند.
افزون بر این، حتی قطعنامههای محدودکننده نیز در عمل بدون عبور از سد سیاسی کاخ سفید اثر قطعی ندارند. رویترز گزارش داده که حتی اگر چنین قطعنامهای در هر دو مجلس تصویب میشد، برای اجرا باید توان عبور از وتوی مورد انتظار ترامپ را نیز میداشت؛ یعنی اکثریت دوسوم در هر دو مجلس. در شرایطی که جمهوریخواهان اکثریت هر دو مجلس را در اختیار دارند و تاکنون نیز در کنار دولت ایستادهاند، چنین سناریویی فعلاً دور از دسترس به نظر میرسد.
بودجه جنگ؛ آزمون واقعی همکاری کنگره با دولت
اگر بحث حقوقی یک سوی ماجرا باشد، سوی دیگر ماجرا پول است. جنگ بدون تأمین مالی ادامه پیدا نمیکند و به همین دلیل، درخواست بودجه تکمیلی دولت میتواند آزمون روشنتری برای سنجش نقش واقعی کنگره باشد. رویترز گزارش داده وزارت دفاع آمریکا از کاخ سفید خواسته بیش از ۲۰۰ میلیارد دلار بودجه اضافی برای جنگ ایران از کنگره درخواست کند. این درخواست هنوز بهصورت رسمی به کنگره ارسال نشده است و دولت هم گفته رقم نهایی میتواند تغییر کند، اما اصل مسئله روشن است: دولت به دنبال تأمین مالی تازه برای ادامه جنگ است.
در کنار این، مقامهای دولت گفتهاند آمریکا در حال حاضر پول کافی برای جنگ دارد، اما بودجه تکمیلی برای آن لازم است که ارتش در ادامه نیز «بهخوبی تأمین» شود. همین موضوع نشان میدهد دعوای اصلی در مرحله بعد، نه فقط بر سر مشروعیت جنگ، بلکه بر سر تأمین مالی آن خواهد بود. نکته مهم این است که اگر کنگره با این بودجه موافقت کند، دیگر تردیدی باقی نمیماند که فقط در سطح سیاسی با جنگ همراه نبوده، بلکه از نظر مالی نیز راه تداوم آن را هموار کرده است. در آن صورت، ادعای اینکه کنگره ممکن است بهزودی جنگ را متوقف کند، بیش از پیش بیپایه خواهد شد.
البته رویترز نوشته این درخواست با مخالفت دموکراتها و حتی تردید برخی جمهوریخواهان روبهرو شده است. اما تا اینجا این مخالفتها بیشتر در سطح موضعگیری باقی مانده و هنوز به اقدام مؤثر برای متوقف کردن جنگ نینجامیده است. به تعبیر دیگر، اختلاف نظر هست، اما این اختلاف نظر هنوز به استفاده از ابزارهای بازدارنده تبدیل نشده است. همین تفاوت میان «تردید» و «اقدام» نکتهای است که در تحلیل نقش کنگره باید جدی گرفته شود.
نباید روی توقف سریع جنگ از سوی کنگره حساب کرد
در مجموع، آنچه از رفتار کنگره آمریکا تا اینجا دیده میشود، بیش از آنکه نشانه فشار برای پایان جنگ باشد، نشانه تعلل یا همراهی با دولت است. کنگره ابزار حقوقی داشته، اما از آن استفاده مؤثر نکرده است. مهلت ۶۰ روزه وجود دارد، اما اجرای آن خودکار نیست. فشار مالی هم ممکن است بالا برود، اما اگر کنگره با بودجه تکمیلی جنگ موافقت کند، عملاً به ادامه آن چراغ سبز داده است. به همین دلیل، نباید چنین تصور کرد که صرف گذشت زمان یا بالا رفتن هزینههای جنگ، آمریکا را ناگزیر از توقف سریع عملیات خواهد کرد.
اگر قرار باشد تغییری در رفتار واشنگتن رخ دهد، این تغییر بیشتر از مسیر تحولات میدان، فشار افکار عمومی آمریکا، تشدید اختلاف در داخل حزب جمهوریخواه یا شکست دولت در گرفتن بودجه تازه شکل خواهد گرفت؛ نه تنها از دل یک مهلت حقوقی که اجرای آن به همان نهادهای سیاسی وابسته است که تا اینجا ارادهای برای استفاده جدی از اختیارات خود نشان ندادهاند.
منابع:
رویترز؛ پیوند اول، پیوند دوم، پیوند سوم، پیوند چهارم
قانون اساسی آمریکا؛ پیوند اول، پیوند دوم
انتهای پیام/ دولت و حکمرانی
