مسیر اقتصاد/ توسعه زیرساخت‌های شهری از جمله نیروگاه ها، مترو، جاده ها، بیمارستانها و … به عنوان موتور محرک رشد اقتصادی، همواره با چالش‌های مالی و فنی همراه بوده است. دولتها به‌ویژه در اقتصادهای در حال توسعه، با محدودیت بودجه، کمبود تخصص فنی و نظام اداری ناکارامد مواجهند که اجرای پروژه‌های بزرگ زیرساختی را با مشکل روبه‌رو می‌کند. در این راستا، الگوی مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) به ویژه در ایران به عنوان راهکاری برای جبران شکاف بین نیازهای زیرساختی و توانمندی‌های دولتی مطرح شده است.
مبانی نظری و ضرورت مشارکت عمومی-خصوصی در ایران
مشارکت عمومی-خصوصی به معنای همکاری بلندمدت بین دولت و بخش خصوصی برای طراحی، تأمین مالی، ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌های زیرساختی است. این مدل با انتقال بخشی از ریسک‌های پروژه به بخش خصوصی، دسترسی به فناوری پیشرفته و بهبود کارایی، مزیت‌های قابل توجهی نسبت به روش‌های سنتی دارد. بر اساس مطالعات تطبیقی، موفقیت PPP در گرو چهار رکن اصلی است:
۱. چارچوب قانونی شفاف که حقوق و تعهدات طرفین را مشخص کند.
۲. تخصیص بهینه ریسک مبتنی بر توانمندی هر یک از شرکا.
۳. شفافیت مالی و قراردادی برای جلب اعتماد سرمایه‌گذاران.
۴. نهادهای نظارتی قوی جهت جلوگیری از انحراف از اهداف عمومی.
ترکیب تحلیل کیفی و کمّی
حیدرزاده (۱۳۹۸) در پژوهشی با عنوان «مشارکت عمومی_خصوصی در زیرساخت‌های شهری: شواهدی از کشورهای منتخب و رهنمودهایی برای ایران» به بررسی کشورهای منتخب پرداخته است. این پژوهش با روش ترکیبی (کیفی-کمّی) و با تمرکز بر داده‌های ۱۷ کشور در بازه زمانی ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۷ انجام شده است.
در بخش کیفی، چهار پروژه شاخص PPP شامل مترو خط ۴ پکن (چین)، نیروگاه لیبین بی (چین)، پروژه آبرسانی اومبالان (اندونزی) و خصوصی‌سازی شرکت آب برلین (آلمان) مورد تحلیل قرار گرفتند. در بخش کمّی، از مدل اقتصادسنجی پانل دیتا با روش حداقل مربعات معمولی (OLS) استفاده شده است. متغیرهای مستقل شامل تولید ناخالص داخلی واقعی، ذخایر بین‌المللی، حاکمیت قانون، کیفیت مقررات، عرضه پول و شاخص ادراک فساد بودند.
عوامل تعیین‌کننده موفقیت مشارکت عمومی-خصوصی
نتایج این پژوهش نشان می‌دهد اندازه بازار (تولید ناخالص داخلی واقعی) و ذخایر ارزی تأثیر مثبت و معناداری بر جذب سرمایه‌گذاری خصوصی دارند. کشورهایی با بازارهای بزرگتر، به دلیل جذابیت اقتصادی بالاتر، مشارکت بخش خصوصی را تسهیل می‌کنند. از سوی دیگر، حاکمیت قانون به عنوان شاخصی از امنیت حقوقی، رابطه مستقیمی با موفقیت پروژه‌های PPP دارد.
در مقابل، عرضه پول (نقدینگی) تأثیر منفی نشان می‌دهد که احتمالاً ناشی از تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان است. نکته جالب توجه، عدم معناداری متغیرهای بدهی عمومی و شاخص فساد در این مدل است که می‌تواند نشان‌دهنده اولویت‌بندی سرمایه‌گذاران بر ریسک‌های کوتاه‌مدت (مانند نوسانات ارزی) نسبت به ریسک‌های ساختاری باشد.
درس‌های بین‌المللی مشارکت عمومی-خصوصی و موفقیت‌ها و شکست‌ها
مترو پکن نمونه موفق انتقال ریسک ساخت و بهره‌برداری به بخش خصوصی است که با کاهش ۳۰ درصدی هزینه‌های دولت همراه بود. در مقابل، پروژه آبرسانی اومبالان در اندونزی به دلیل تغییرات مکرر قوانین و عدم پایبندی دولت به تعهدات مالی، با تأخیرهای طولانی مواجه شد.
تجربه آلمان در خصوصی‌سازی شرکت آب برلین نیز نشان می‌دهد حتی در کشورهای توسعه‌یافته، نظارت مستمر بر تعادل منافع عمومی و خصوصی ضروری است. این مطالعات تأکید می‌کنند که طراحی قرارداد باید انعطاف لازم برای تطابق با تحولات اقتصادی-سیاسی را داشته باشد.
چالش‌های مشارکت عمومی-خصوصی در ایران از قوانین پراکنده تا ضعف نهادی
اگرچه ایران از دهه ۱۳۶۰ ظرفیت‌های قانونی برای مشارکت بخش خصوصی را ایجاد کرده است، اما اجرای پروژه‌های PPP با موانع ساختاری روبه‌روست:
- پراکندگی قوانین: وجود بیش از ۲۰ قانون و آیین‌نامه مرتبط بدون انسجام کافی.
- ریسک سیاسی: تغییرات مکرر سیاست‌ها در دولت‌های مختلف.
- ضعف تضامین بانکی: نرخ سود بالا و تمایل بانک‌ها به مشارکت در پروژه‌های کوتاه‌مدت.
- فقدان الگوی استاندارد قراردادها: هر پروژه به صورت موردی و بدون درس‌آموزی از تجربیات گذشته طراحی می‌شود.
- رقابت ناعادلانه: حضور شرکت‌های دولتی و شبه‌خصوصی به عنوان رقیب بخش خصوصی واقعی.
راهکارهای پیشنهادی: از قانونگذاری تا اجرا
۱. تدوین قانون جامع PPP: یکپارچه‌سازی قوانین موجود و پیش‌بینی مکانیزم‌های حل اختلاف بین‌المللی برای پروژه‌های با مشارکت خارجی.
۲. ایجاد صندوق تضامین ریسک سیاسی: کاهش نگرانی سرمایه‌گذاران از تغییرات ناگهانی قوانین یا تحریم‌ها.
۳. استقرار سامانه شفافیت مالی: انتشار آنلاین تمامی قراردادها، صورت‌های مالی و گزارش‌های پیشرفت پروژه.
۴. ظرفیت‌سازی در دستگاه‌های دولتی: آموزش مدیران میانی در مذاکره قراردادی و مدیریت ریسک.
۵. معافیت‌های مالیاتی هدفمند: ارائه مشوق‌های مالی به پروژه‌های دارای اولویت ملی (مانند آب شیرین‌کن‌ها).
PPP به مثابه راهبردی بلندمدت
تجربه جهانی نشان می‌دهد مشارکت عمومی-خصوصی نه یک ابزار جایگزین، بلکه مکملی برای سیاست‌های توسعه‌ای است. موفقیت این مدل در ایران مستلزم خروج از رویکرد مقطعی و اتخاذ راهبرد بلندمدت است. ایجاد «واحد PPP» در سازمان برنامه‌وبودجه با اختیارات فرابخشی، اصلاح قوانین مرتبط با مالکیت فکری و تشویق مشارکت شرکت‌های دانش‌بنیان می‌تواند افق جدیدی در بهره‌گیری از ظرفیت‌های خصوصی بگشاید.
در نهایت، PPP تنها زمانی به نتیجه مطلوب می‌رسد که دولت به عنوان نهاد حاکمیتی، نقش تنظیم‌گر هوشمند را ایفا کند و از مداخله مستقیم در مدیریت پروژه‌ها بپرهیزد.
منبع: حیدرزاده، سجاد، (۱۳۹۸)، «مشارکت عمومی_خصوصی در زیرساخت‌های شهری: شواهدی از کشورهای منتخب و رهنمودهایی برای ایران»
انتهای پیام/ دولت و حکمرانی
