مسیر اقتصاد/ همانطور که در دو یادداشت قبلی این پرونده اشاره شد، طرحی به منظور اصلاح نظام بانکی کشور و ایجاد یک قانون واحد برای آن، پس از حدود دو سال کار کارشناسی در مرکز پژوهش های مجلس و دیگر نهادهای کارشناسی در تعامل با بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و بانک ها، در مجلس تهیه شده است که ضمن تلفیق هر دو قانون و ایجاد یک قانون واحد، تغییراتی متناسب با شرایط اقتصادی کشور و اقتصاد مقاومتی در قوانین موجود اعمال کرده است.
این طرح قرار است از ۱۴ آذرماه در کمیسیون اقتصادی مجلس مورد بحث و بررسی قرار گیرد. طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، که عنوان این طرح مجلس است، تغییرات قابل توجه و بسیار مناسبی نسبت به قوانین قبلی دارد که می تواند زمینه ساز اصلاح نظام بانکی گردد و به شفاف شدن امور، تقویت نظارت و قاعده مند شدن امور بیانجامد.
گفتنی است که اصلاح نظام بانکی کشور و ایجاد شفافیت اطلاعاتی در آن در تعامل با بازار سرمایه و نظام بیمه با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی و ایجاد ثبات اقتصادی برای تقویت بخش واقعی، از مصادیق اقتصاد مقاومتی در نظام بانکی است که در مواد ۹ و ۱۹ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی به آن اشاره شده و در طراحی این طرح مدنظر قرار گرفته است.
در ادامه پنج تغییر مهم و اساسی فنی در این طرح مورد بررسی قرار گرفته است:
۱- اضافه شدن هیات نظارت مستقل به ارکان بانک مرکزی
در طرح بانکداری مجلس تلاش زیادی برای تقویت توان نظارتی بانک مرکزی شده است و با الهام از پیش نویس «لایحه بانک مرکزی»، هیات نظارت به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تشکیل شده است. هیات نظارت عالی ترین مقام ناظر بر تاسیس و فعالیت بانک ها و موسسات اعتباری است و با اضافه شدن آن، اختیارات شورای پول و اعتبار محدود به سیاستهای پولی و ارزی خواهد شد.
بر اساس طراحی صورت گرفته توسط نمایندگان مجلس، هیات نظارت دارای ترکیبی متخصص و مستقل خواهد بود. نحوه نصب و عزل اعضای این هیات این امکان را به آنها خواهد داد تا بتوانند به صورت تخصصی فعالیت نمایند و درگیر کنش‌های سیاسی نیز نشوند.
همچنین بر اساس این طرح معاون نظارتی بانک مرکزی، با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تأیید اکثریت اعضای هیات نظارت نصب و عزل خواهد شد. معاون نظارت بانک مرکزی، حتی در برابر رئیس کل بانک مرکزی استقلال لازم را خواهد داشت و به عنوان مجری نظارت بر بانکها، در برابر هیات نظارت پاسخگو خواهد بود. همچنین با تصویب این طرح، معاون نظارت جایگزین دبیر کل بانک مرکزی در سمت دادستان انتظامی خواهد شد و میتواند با صدور کیفرخواست برای بانکهای متخلف، پرونده آنها را به هیات بدوی رسیدگی به تخلفات انتظامی بانکها ارسال نماید. این هیات متولی رسیدگی به تخلفات بانکها و اعمال مجازات‌های انتظامی تا سرحد لغو مجوز بانک است.
۲- تکلیف بانک مرکزی به نظارت یکپارچه بر فعالیت‌های بانکها
تغییر مهم دیگر این طرح نسبت به قوانین قبلی در حوزه نظارت بر بانکها، تجویز نظارت یکپارچه است. نظارت یکپارچه عبارتست از ارزیابی ریسک فعالیت‌های واحدهای تابعه و وابسته به بانک در حوزه بازار سرمایه، بیمه و … علاوه بر ریسک فعالیت خود بانک. فقدان این نوع نظارت باعث شده است که بانک مرکزی توجهی به ریسک ناشی از فعالیت‌های غیربانکی بانکها نداشته باشد و لذا بانکها بتوانند از طریق شرکتهای بیمه وابسته و صندوق‌های سرمایه‌گذاری تابعه، دستورالعمل‌های بانک مرکزی به ویژه در حوزه نرخ سود سپرده و تسهیلات را دور بزنند.
این اقدام در کنار اضافه شدن هیات نظارت و منفک کردن کلیه امور مرتبط با نظارت بر بانکها از بانک مرکزی و محول کردن به این هیات، میتواند اولین گام برای تغییر ساختار نظارت بر نهادهای مالی فعال در کشور و ایجاد سازمان ناظر واحد برای نظارت بر کلیه نهادهای مالی (اعم از بانک ها، بازار سرمایه و بازار بیمه) باشد.
۳- گسترش اختیارات قانونی بانک مرکزی برای مدیریت ریسک بانکها
بانک مرکزی در حال حاضر، از توانایی لازم برای پیشگیری از بروز بحران در نظام بانکی و اختیار قانونی لازم برای مدیریت بانکهای متوقف، در معرض توقف یا ورشکسته برخوردار نیست و بر اساس قوانین فعلی، با بانک ورشکسته باید مانند تاجر ورشکسته برخورد شود. این درحالیست که بانک به دلیل ماهیت سپرده‌پذیر بودنش، نیازمند نحوه برخورد دیگری است.
این نقیصه قانونی باعث شده است که در موضوع مؤسساتی مانند میزان و ثامن الحجج، ناگزیر شورای عالی امنیت ملی ورود پیدا کند. در فصل ۱۳ طرح جدید سعی شده است با الهام از ادبیات موضوع Resolution، که در کشورهای پیشرفته به عنوان راه حل ورشکسته کردن نهادهای مالی دارای ریسک سیستمی مورد استفاده قرار می‌گیرد و با در نظر گرفتن شرایط کشور، فرآیند کشف بانکهای در معرض خطر و حل و فصل و ورشکسته کردن آنها تسهیل شود.
۴- رسیدن به تمرکز بهینه سهامداری در بانکها
در قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۷)، تملک سهام بانکها توسط اشخاص حقیقی و حقوقی بهترتیب محدود به ۵ و ۱۰ درصد شده است. در طرح مجلس، به اشخاص حقیقی و حقوقی اجازه داده میشود تا ۳۳ درصد سهام هر بانک را به مالکیت خود درآورند. البته تملک بیشتر از ۱۰ درصد منوط به اجازه بانک مرکزی و بیشتر از ۲۰ درصد منوط به اجازه هیأت نظارت شده است.
کارگروه مجلس، علی رغم نظر بانک مرکزی تملک بیشتر از ۳۳ درصد سهام بانک توسط مالک واحد را به مصلحت ندانست. زیرا سهامداری که بیشتر از ۳۳ درصد سهام بانک را دارا باشد، میتواند از تشکیل مجمع عمومی فوق‌العاده بانک، که مرجع تصویب تغییرات در اساسنامه بانک است، ممانعت به عمل آورد و این مساله، با اقتدار بانک مرکزی که در مواردی از طریق الزام به ایجاد تغییرات در اساسنامه بانک اعمال میشود، منافات دارد. همچنین بر اساس پژوهشی که در مرکز پژوهش های مجلس انجام شد، حد بهینه ریسک تمرکز در مالکیت بانک هم ۳۰ درصد استخراج شد.
۵- شفاف و قاعده مند شدن استقراض دولت از بانکها
پس از منع دولت از استقراض از بانک مرکزی در برنامه سوم توسعه، دولت‌ها به تامین مالی غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی با شکل‌دهی مثلث بدهی دولت، بانکها و بانک مرکزی روی آورده اند و این مساله موجب انجماد بخشی از دارایی های بانکها شده است. در طرح مجلس تلاش شده است تا تامین مالی دولت از محل سپرده‌های بانکها متوقف شود و مسیری برای تامین مالی شفاف دولت فراهم گردد.
لذا در ماده ۶۵ این طرح، پرداخت تسهیلات و اعتبار به دولت و شرکتهای دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی و شرکتهای وابسته به آنها و موسسات تابعه و وابسته به بانکها، منوط به مجوز بانک مرکزی و رعایت حدود تسهیلات و تعهدات کلان شده است. همچنین در ماده ۶۷ طرح، انتشار گواهی سپرده سرمایه گذاری خاص به اشخاص حقوقی غیردولتی محدود شده است.
با این تفاسیر تامین مالی دولت و شرکت های دولتی عمدتاً از طریق انتشار اوراق بهادار اسلامی (صکوک) و فروش آن به سرمایه‌گذاران در بازار سرمایه انجام خواهد شد. بانکها می‌توانند با مجوز بانک مرکزی به عنوان ناشر، عامل عرضه یا فروش و بازارگردان در انتشار اوراق بهادار اسلامی (صکوک) مربوط به دولت ایفای نقش نمایند ولی نمی‌توانند ضامن یا متعهد بازخرید اوراق منتشر شده باشند.
