به گزارش مسیر اقتصاد صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ بر اساس ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و ميعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت های ماندگار، مولد و سرمایه های زاینده اقتصادی و نيز حفظ سهم نسل های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشكيل شد.
دو ماده ۹ و ۱۸ از سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی که مرتبط با این صندوق است عبارتند از:
- ماده ۹: اصلاح و تقویت همه جانبه نظام مالی کشور با هدف پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، ایجاد ثبات در اقتصاد ملی و پیشگامی در تقویت بخش واقعی
- ماده ۱۸: افزایش سالانه سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز تا قطع وابستگی بودجه به نفت
مورد اول به نقش واسطه گری وجوه، تامین نقدینگی و سرمایه در گردش بنگاه ها در اقتصاد که بر عهده نظام مالی است اشاره دارد؛ با توجه به اینکه صندوق توسعه ملی دارای منابع قابل توجهی است، می‌تواند اثرگذاری مهمی در این عرصه داشته باشد.
مورد دوم نیز که به صراحت از صندوق توسعه نام برده است، به نقش کلیدی آن در قطع وابستگی بودجه به نفت در تحقق اقتصاد مقاومتی پرداخته است.
ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی سالانه به دستگاه های کشور پروژه هایی را جهت تحقق اقتصاد مقاومتی محول می‌کند. بر این اساس صندوق توسعه ملی می بایست در سال ۱۳۹۵ پروژه «طراحی مدل تخصیص بهینه منابع» را اجرا می نمود که عدم اجرای آن موجب شد این پروژه در سال ۱۳۹۶ نیز تکرار گردد.
مسائل و چالش های صندوق توسعه ملی
موانع و چالش هایی که صندوق توسعه ملی را در ایفای وظایف خود با مشکل مواجه کرده است، عبارتند از:
برداشت بی‌رویه دولت از منابع صندوق
طبق قوانین بالادستی از جمله قانون الحاق برخی مواد به قانون بخشی از مقررات مالی دولت، دولت حق استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در امور جاری را ندارد، اما در چند سال اخیر دولت برای سهم صندوق توسعه ملی از درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز در لوایح سنواتی، تعیین تکلیف می‌کند و با برداشت‌های متعدد از منابع صندوق، عملاً این صندوق را به خزانه خود تبدیل نموده است.
همان طور که در جدول زیر قابل مشاهده است، سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفتی از ۲۰ درصد در سال ۱۳۹۰ شروع شده و طبق قانون برنامه پنجم سالیانه سه درصد (%۳) به آن اضافه شده و در سال ۱۳۹۳ به ۲۹ درصد رسید.
با شدت گرفتن مشکلات مالی بودجه عمومی و کاهش قیمت نفت این درصد در سال ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ بیست درصد (%۲۰) باقی ماند. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ هم سهم صندوق توسعه ملی ۲۰ درصد ذکر شد، اما در قانون بودجه با تاکید قانون برنامه ششم توسعه این سهم به سی درصد (%۳۰) افزایش پیدا کرد و مقرر شده که در سال های برنامه ششم هر سال دو درصد (%۲) به سی درصد (%۳۰) اضافه شود.
بنابراین سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ سی‌ودو درصد (%۳۲) ذکر شده است:
| لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ | قانون بودجه سال ۱۳۹۶ | قانون بودجه سال ۱۳۹۵ | قانون بودجه سال ۱۳۹۴ | قانون بودجه سال ۱۳۹۳ | قانون بودجه سال ۱۳۹۲ | قانون بودجه سال ۱۳۹۱ | عنوان |
| ۳۲ | ۳۰ | ۲۰ | ۲۰ | ۲+۲۹* | ۲+۲۶* | ۲۳ | درصد سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی |
| ۱۶.۲ | ۱۴.۵۸ | ۶.۵۴ | ۵.۱۷ | ۱۴.۶۸ | ۱۱.۴۵ | ۱۸.۷۱ | حداقل سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی (میلیارد دلار) |
در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۲ از ماه نهم سهم صندوق ۲۰ درصد منظور شد. در نتیجه میانگین سهم صندوق در سال ۱۳۹۲ حدود ۲۵.۳ درصد خواهد بود. همچنین ۲ درصد بابت بازپرداخت عیدانه سال ۱۳۹۱ به سهم صندوق در سال های ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ اضافه شد.
همچنین دولت در برخی از موارد نیز با ارزیابی منابع صندوق به صورت ریالی کوشیده است از ناحیه افزایش نرخ ارز که می تواند به معنای افزایش منابع صندوق تلقی شود، اقدام به اخذ مالیات از این بخش کند.
برای نمونه دولت در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۵ تصمیم گرفت مالیات ۱۰ هزار میلیارد تومانی از صندوق توسعه ملی به دلیل افزایش نرخ ارز دریافت کند.
در قانون بودجه سال های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ نیز نحوه هزینه کرد منابع صندوق (محل مصرف منابع و همچنین پرداخت ارزی یا ریالی) به گونه‌ای بوده است که با اساسنامه صندوق و برخی سیاست‌های کلی و اسناد بالادستی نظیر سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و برنامه ششم توسعه مغایرت داشته است.
محدودیت قانونی صندوق
در تدوین اساسنامه صندوق توسعه ملی تنها حمایت از بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفته است و توسعه زیرساخت های کشور در نظر گرفته نشده است؛ این در حالی است که صندوق های توسعه ملی در سایر کشورها، این مهم را در دستور کار قرار داده اند و بخشی از منابع خود را صرف توسعه زیرساخت ها می کنند.
منابع صندوق در کنار اینکه به صورت خرد در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد، می تواند صرف زیرساخت ها نیز شود. بدین طریق می توان اولا منافع استفاده از آن را به نسل های آینده منتقل نمود؛ ثانیا بخش خصوصی می تواند با استفاده از این زیرساخت ها کسب و کار خود را پیش ببرد.
از طرف دیگر در قانون اشاره‌ای به طراحی مدلی برای صندوق که بتواند منابع خود را اهرم کند، تا چند برابر از آن استفاده شود، نشده است؛ مثلا صندوق ۱۰ برابر منابع خود ضمانت ایجاد کند. یا برای دریافت فاینانس خارجی، صندوق برای بخش خصوصی ضمانت نامه صادر کند.
ارائه تسهیلات به بخش عمومی بیش از حد قانونی
علاوه بر چالش های مطرح شده، خود صندوق نیز در برخی موارد پایبند به قانون نبوده است. در اساسنامه صندوق ذکر شده که پرداخت تسهيلات به بخش عمومی نباید بیش از ۲۰ درصد منابع صندوق باشد.
این تاکید در بند «۴» تبصره «۳» ماده «۸۴» برنامه پنجم توسعه و همچنین در بند «۴» تبصره «۳» ماده «۱۶» قانون برنامه ششم توسعه مورد تاکید قرار گرفته است. اما همانطور که درگزارش عملکرد صندوق توسعه آمده است، عملکرد این صندوق تا پایان شش ماهه سال ۱۳۹۶ سی‌ونه درصد (%۳۹) از منابع صندوق به بخش عمومی غیردولتی اعطای شده است.
جمع بندی
با این اوصاف، ضروری است صندوق توسعه ملی علاوه بر حرکت در راستای اجرای پروژه محوله از ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی که البته به نوعی مبهم و کلی بوده و جزو وظایف جاری این دستگاه محسوب می شود، در مسیر رفع موانع و چالش های پیش روی خود قدم بردارد.
منبع:
گزارش ۱۵۱۹۵ و ۱۵۶۶۶ مرکز پژوهش های مجلس
