مسیر اقتصاد/ در دنیای امروز، با توجه به محدودیت منابع دولتی و نیازهای فزاینده جوامع، مدل‌های مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) به عنوان راهکاری موثر برای توسعه زیرساخت‌ها و ارائه خدمات عمومی مورد توجه قرار گرفته‌اند. این مدل‌ها با بهره‌گیری از توانایی‌های بخش خصوصی در زمینه تامین مالی، مدیریت و نوآوری، می‌توانند به بهبود کیفیت و کارایی خدمات عمومی، کاهش هزینه‌ها و تسریع در پروژه‌های زیربنایی کمک شایانی کنند. با این حال، پیاده‌سازی موفقیت‌آمیز این مدل‌ها نیازمند یک چارچوب حقوقی و نهادی مشخص است که تضمین‌کننده منافع طرفین و دستیابی به اهداف توسعه‌ای باشد.
اهمیت چارچوب مشارکت عمومی-خصوصی PPP
اگرچه امکان پیاده‌سازی مدل‌های PPP بدون چارچوب حقوقی و نهادی مشخص وجود دارد، اما تجربه جهانی نشان می‌دهد که کشورهای پیشرو در این زمینه، با تدوین و اجرای چارچوب‌های منسجم و متناسب با نیازهای خود، به موفقیت‌های چشمگیری دست یافته‌اند. این چارچوب‌ها با ایجاد شفافیت، کاهش ریسک و افزایش اطمینان سرمایه‌گذاران، بستر مناسبی را برای جذب سرمایه‌گذاری‌های خصوصی و اجرای پروژه‌های PPP فراهم می‌کنند.
عناصر کلیدی چارچوب مشارکت عمومی-خصوصی PPP
بانک جهانی (۲۰۱۷) با انتشار یک راهنمای مرجع PPP، چارچوبی جامع را برای این مدل‌ها ارائه کرده است. این چارچوب شامل چهار عنصر اصلی است که در تعامل با یکدیگر، زمینه را برای اجرای موفقیت‌آمیز پروژه‌های PPP فراهم می‌کنند:
- سیاست PPP: این سیاست، بیانگر منطق دولت برای استفاده از مدل‌های PPP، اهداف، دامنه و اصول حاکم بر اجرای این برنامه‌ها است.
- چارچوب حقوقی: این چارچوب شامل قوانین و مقرراتی است که دولت را قادر به انعقاد قراردادهای PPP کرده و قواعد و ضوابط اجرای این قراردادها را مشخص می‌کند.
- فرآیندها و مسئولیت‌های نهادی: این بخش شامل مراحل شناسایی، توسعه، ارزیابی، اجرا و مدیریت پروژه‌های PPP است و مسئولیت‌های نهادهای مختلف در هر مرحله را تعیین می‌کند.
- رویکرد مدیریت امور مالی عمومی: این رویکرد، نحوه کنترل و گزارش‌دهی تعهدات بودجه‌ای ناشی از قراردادهای PPP را مشخص می‌کند تا از ارزش‌آفرینی پروژه‌ها اطمینان حاصل شود و هزینه‌ای اضافی به نسل‌های آینده تحمیل نگردد.
مروری بر عناصر چارچوب مشارکت عمومی-خصوصی PPP
- سیاست PPP: نقشه راه دولت
سیاست PPP به عنوان اولین گام در ایجاد چارچوب PPP، نقش مهمی در تعیین اهداف، دامنه و اصول حاکم بر این برنامه‌ها دارد. این سیاست معمولاً شامل موارد زیر است:
اهداف برنامه PPP: دولت‌ها با اهداف مختلفی از جمله حل بحران‌ها، رفع کمبودها، بهبود کیفیت خدمات و جذب سرمایه‌گذاری‌های خصوصی به سمت PPP می‌روند.
- مثال: در اندونزی، هدف از PPP، تحقق الزامات مالی پایدار، بهبود کیفیت خدمات، تشویق به پرداخت هزینه توسط مصرف‌کنندگان و بهبود مدیریت و نگهداری زیرساخت‌ها است.
- مثال: در برزیل، هدف از PPP، ترویج، هماهنگی، تنظیم و حسابرسی فعالیت‌های بخش خصوصی در راستای توسعه دولت و رفاه جمعی است.
- مثال: در مکزیک، هدف از PPP، افزایش رفاه اجتماعی و سطوح سرمایه‌گذاری در کشور است.
دامنه برنامه PPP: بسیاری از دولت‌ها، دامنه برنامه PPP را به انواع خاصی از پروژه‌ها، بخش‌های معین و اندازه مشخص محدود می‌کنند. این امر به تمرکز بر پروژه‌هایی که بیشترین ارزش‌آفرینی را دارند، کمک می‌کند.
- مثال: در برزیل، قراردادهای PPP به دو نوع حق‌امتیاز حمایت‌شده و حق‌امتیاز اداری محدود شده و تنها برای پروژه‌هایی با ارزش بیش از ۲۰ میلیون رئال اعمال می‌شود.
- مثال: در کلمبیا، مدت قراردادهای PPP نباید بیش از ۳۰ سال باشد و سرمایه‌گذاری کل پروژه باید بیش از ۱.۴ میلیون دلار باشد.
- مثال: در اندونزی، دامنه PPP به ۸ بخش زیرساختی حمل‌ونقل، جاده‌ها، آب، فاضلاب، مخابرات، برق، نفت و گاز طبیعی محدود شده است.
اصول اجرایی و ترتیبات حکمرانی: سیاست‌های PPP اغلب شامل مجموعه‌ای از اصول اجرایی است که استانداردهایی را برای اجرای PPP تعیین می‌کنند.
- مثال: در برزیل، اصول اجرایی PPP شامل بهره‌وری، احترام به منافع کاربران، عدم قابلیت انتقال مقررات، شفافیت و تخصیص ریسک عینی است.
- مثال: در اندونزی، اصول اجرایی PPP شامل شفافیت، منصفانه بودن، رقابت و ساختار برد-برد برای بخش‌های دولتی و خصوصی است.
- مثال: در کلمبیا، اصول سیاست PPP شامل بهره‌وری، ضرورت و تخصیص ریسک موثر است.
- چارچوب حقوقی PPP: زیربنای قانونی
چارچوب حقوقی PPP، شامل تمامی قوانین و مقرراتی است که بر چرخه پروژه PPP تأثیر می‌گذارند. دولت‌ها می‌توانند با استفاده از چارچوب‌های حقوقی موجود یا با ایجاد قوانین جدید، شرایط را برای اجرای پروژه‌های PPP فراهم کنند. این چارچوب، بسته به نظام حقوقی کشورها (حقوق مدنی یا عرفی) متفاوت است.
دامنه چارچوب حقوقی: چارچوب حقوقی PPP محدود به قوانین خاص PPP نیست، بلکه شامل تمامی قوانینی است که بر قراردادهای PPP، فرآیندهای تصمیم‌گیری و رویه‌های اجرا تأثیر می‌گذارند.
قوانین PPP: برخی از کشورها، قوانین مختص PPP را تصویب می‌کنند که می‌تواند به افزایش شفافیت و تعهد سیاسی به برنامه PPP کمک کند.
- مثال: برزیل دارای چارچوب حقوقی PPP در سطح فدرال است که برای حق‌امتیازها و PPPها متفاوت است و شامل قوانینی همچون قانون حق امتیاز فدرال و قانون PPP فدرال می‌شود.
- مثال: کلمبیا قانون ملی PPP را دارد که دامنه، اصول راهنما، رویه‌های استقرار و چارچوب نهادی PPP را مشخص می‌کند.
- مثال: فرانسه قوانین ویژه‌ای برای فعال کردن قراردادهای PPP در سیستم‌های دادگستری، زندان‌ها و بیمارستان‌ها تصویب کرده است.
- فرآیندها و چارچوب‌های نهادی PPP: اجرای کارآمد
اجرای موفقیت‌آمیز پروژه‌های PPP نیازمند تعهد، مهارت، ظرفیت و هماهنگی است. دولت‌ها باید فرآیندهای مشخصی را برای توسعه و پیاده‌سازی پروژه‌های PPP تعریف کنند و مسئولیت‌های نهادی را به درستی مشخص نمایند.
فرآیندهای PPP: استانداردسازی این فرآیندها می‌تواند به دولت اطمینان دهد که پروژه‌های PPP به شیوه مناسبی توسعه می‌یابند و به هماهنگی نهادهای مختلف کمک می‌کند.
- مثال: در مکزیک، قانون PPP، مطالعات مورد نیاز برای ارزیابی پایداری پروژه، فرآیندهای تأیید PPP و فرآیند ارزیابی پیشنهاد را مشخص می‌کند.
- مثال: در فیلیپین، قانون BOT فرآیند اجرا و پیاده‌سازی پروژه‌های PPP را تعیین می‌کند.
مسئولیت‌های نهادی:
پیاده‌سازی: دولت باید نهادها و افراد مسئول پیاده‌سازی پروژه‌ها را مشخص کند. در بسیاری از کشورها، یک واحد مرکزی PPP برای هماهنگی و نظارت بر اجرای پروژه‌ها ایجاد می‌شود.
- مثال: کشورهای عضو OECD که دارای واحدهای مرکزی PPP هستند شامل استرالیا، آلمان، کانادا، فرانسه و بریتانیا هستند.
بررسی و تأیید: دولت‌ها باید سیستم‌ها و رویه‌های استانداردی برای بررسی و تأیید پروژه‌های PPP داشته باشند تا اطمینان حاصل شود که این پروژه‌ها در راستای اهداف استراتژیک، ارزش‌آفرینی و اولویت‌های بودجه‌ای هستند.
- رویکرد مدیریت امور مالی عمومی: تضمین پایداری
مدیریت صحیح امور مالی عمومی، برای اطمینان از پایداری مالی پروژه‌های PPP و جلوگیری از تحمیل هزینه‌های اضافی به نسل‌های آینده ضروری است. این رویکرد، نحوه کنترل و گزارش‌دهی تعهدات بودجه‌ای ناشی از قراردادهای PPP را مشخص می‌کند.
لزوم یادگیری از تجربیات سایر کشورها و تطبیق آن‌ها با شرایط بومی
ایجاد یک چارچوب جامع PPP، گامی اساسی در جهت توسعه پایدار و کارآمد است. با تدوین سیاست‌های روشن، ایجاد چارچوب‌های حقوقی مناسب، تعریف فرآیندهای اجرایی کارآمد و اتخاذ رویکردهای صحیح در مدیریت امور مالی عمومی، می‌توان از مزایای مدل‌های PPP بهره‌مند شد و به پیشرفت اقتصادی و اجتماعی کشور کمک کرد. تجربه جهانی نشان می‌دهد که یادگیری از تجربیات سایر کشورها و تطبیق آن‌ها با شرایط بومی، می‌تواند در این مسیر بسیار مؤثر باشد.
منبع: حیدرزاده، سجاد، (۱۳۹۸)، «مشارکت عمومی_خصوصی در زیرساخت‌های شهری: شواهدی از کشورهای منتخب و رهنمودهایی برای ایران»
انتهای پیام/ دولت و حکمرانی
