به گزارش مسیر اقتصاد اداره خدمات گمرکی ایالات متحده آمریکا در زمان تدوین قانون اساسی این کشور (۱۷۸۸)، زیر نظر وزارت خزانه داری و با هدف جمع آوری تعرفه‌های گمرکی تاسیس شد. این درآمد طی بیش از یک قرن و تا زمانی که مالیات بر درآمد فدرال در سال ۱۹۱۳ اجرایی شد، اصلی ترین منبع درآمد دولت ایالات متحده بود. پس از آن با اصلاح نظام درآمدی ایالات متحده و تحول نهادی گمرک، این نهاد به متولی تسهیلگری و تامین امنیت تجارت تبدیل شد.
تغییر نقش گمرک در اقتصاد ملی
با گذشت زمان نقش محدود و سنتی گمرک در جمع آوری عوارض و مالیات بر کالاهای وارداتی گسترش یافت. با رشد روزافزون عبور کالا و افراد از مرزها و اهمیت یافتن سرعت تجارت برای مدیریت زنجیره‌های ارزش جهانی، اکنون از گمرکات خواسته می شود که تجارت قانونی را تسهیل کرده و به طور همزمان از امنیت و اجرای قانون در مرزها محافظت کنند. با این حال، اغلب برای ادارات گمرک ایجاد تعادل بین دو سوی این طیف دشوار است و این دو نقش می توانند یکدیگر را تضعیف کنند.
این حفظ تعادل به ویژه زمانی دشوارتر است که تغییرات در شرایط سیاسی یا اقتصادی، ادارات گمرک را ملزم می کند که اولویت را به یکی از دو طرف یعنی «امنیت واردات و اجرای قانون» یا «تسهیل و تسریع تجارت» بدهند. به طور مثال پس از حملات تروریستی ۱۱ سپتامبر، نقش آفرینی گمرک در حفظ امنیت و اجرای قانون در مرزهای گمرکی موضوعیت بیشتری یافت. به همین دلیل به پیشنهاد رئیس جمهور قانون امنیت داخلی در سال ۲۰۰۲ با تبدیل اداره خدمات گمرکی به اداره گمرک و حفاظت مرزی (CBP)[۱] این اداره را به همراه بیش از ۲۲ اداره و سازمان دیگر، در ذیل وزارت امنیت داخلی (DHS)[۲] قرار داد. اداره گمرک و حفاظت مرزی از سال ۲۰۰۳، متولی اصلی تسهیل و تامین امنیت جریان‌های کالایی و تضمین اجرای قانون در گمرک‌ها بوده است.
وظیفه گمرک برای تسهیل تجارت
بر اساس گزارش OECD بیش از نیمی از کل کالاهایی که از مرزهای بین‌المللی عبور می‌کنند، کالاهای واسطه‌ای هستند که نشان‌دهنده پراکندگی جغرافیایی شبکه‌های تولید و افزایش تخصصی‌سازی عمودی است.[۳] به همین دلیل معاهدات و سازمان‌های جهانی از گمرک کشورها مطالبه می‌کنند تا نقش تسهیل کننده تجارت را نیز برعهده بگیرند. ایفای این نقش، ادارات گمرک را ملزم می‌کند تا شیوه‌هایی را اتخاذ کنند که بازرسی گمرکی هدفمند و دارای بازدهی بالاتر از قبل باشد. این شیوه‌ها توسط کشورهای مختلف اجرا شده و سپس توسط سازمان جهانی گمرک (WCO) و سازمان جهانی تجارت (WTO) توسعه می‌یابد.
پیش از تغییرات بنیادین گمرک ایالات متحده و اجرای برنامه گمرک و حفاظت مرزی (CBP) در سال ۲۰۰۳ آخرین باری که کارکردهای تجاری اداره گمرک سازماندهی مجدد شد در سال ۱۹۹۳، در عنوان ششم قانون اجرای توافقنامه تجارت آزاد آمریکای شمالی بود که به عنوان قانون مدرنیزاسیون گمرک و انطباق آگاهانه (Mod) شناخته می شود. پس از اجرای برنامه CBP نیز عنوان چهارم قانون امنیت و مسئولیت پذیری برای هر بندر (SAFE) در سال ۲۰۰۶ به سازماندهی مجدد عملکردهای تجاری وزارت امنیت داخلی می‌پردازد.
با این حال در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، آژانس‌های گمرکی همچنان به‌عنوان نهادهای جمع‌آوری عوارض و مالیات تلقی می‌شوند، حتی با وجود اینکه توسعه تجارت به‌طور فزاینده‌ای برای رشد اقتصادی این کشورها حیاتی است. طبق گزارش سازمان جهانی گمرک هزینه فعالیت تجاری در کشورهای در حال توسعه به طور متوسط ۱.۸ برابر بیشتر از کشورهای توسعه یافته برآورد شده است.[۴] این هزینه‌ها عمدتا نه از تعرفه‌های بالاتر، بلکه از موانع غیرتعرفه‌ای مانند رویه‌های گمرکی ناکارآمد و زیرساخت‌های ناکافی حمل و نقل و ارتباطات ناشی می‌شوند.
چه تحول نهادی برای ایفای نقش صحیح گمرک ضرورت دارد؟
افزون بر تبدیل گمرک ایالات متحده از یک دستگاه کسب درآمد به یک دستگاه تسهیلگر تجارت و اعمال نظارت، استراتژی این نهاد بر رویکرد مدیریت ریسک تاکید دارد. این استراتژی واردکنندگان را به گروه‌های با ریسک بالا و پایین تقسیم می‌کند و اجرای تجارت و رویه‌های امنیتی واردات را بر محموله‌های پرریسک متمرکز و همزمان جریان‌های کم ریسک را تسریع می‌کند. رویکرد مدیریت ریسک چند لایه به این معناست که غربالگری امنیتی در چندین نقطه از فرآیند واردات اتفاق می افتد. به طور خاص بازرسی در دو مرحله «قبل از بارگیری کالا در بنادر خارجی» و «حسابرسی پس از ترخیص در داخل کشور» با تاکید بیشتری انجام می‌شود.
برخی از ابزارهای مدرن گمرک آمریکا برای این تحول نهادی و انجام همزمان وظایف مذکور، اجرای برنامه «پنجره واحد تجارت» برای یکپارچه‌سازی و هوشمندسازی مرزهای سراسر کشور، استفاده از اصول «حکمرانی خوب» برای هماهنگ سازی نیروهای دولتی در عملیات گمرکی و اجرای برنامه «فعال مجاز اقتصادی» برای استفاده از ظرفیت بخش خصوصی در اجرای قوانین است.
تحول نهادی گمرک در گرو نظام مالیاتی کارآمد
تغییر نقش اساسی گمرک از «جمع آوری درآمد» به «ایمنی و تسهیل تجارت» تحت تاثیر تغییرات اقتصادی و سیاسی انجام می‌گیرد. با این حال اجرای موفق این تحول به شدت با ساختار نظام مالیاتی هر کشوری مرتبط است. در کشورهای توسعه یافته رایج است که گمرک تنها از ۴ تا ۱۰ درصد درآمد دولت را پوشش می دهد و به همین دلیل توجه کمتر به وصول حقوق و عوارض گمرکی باعث ایجاد خطرات اضافی برای بودجه دولت نمی شود.
در کشورهای در حال توسعه که سهم درآمد گمرکی تا ۴۰ درصد از کل درآمدهای بودجه را پوشش می دهد، مقامات گمرکی ممکن است فشار مضاعفی را از سوی دولت و جامعه تجاری برای انجام عملکرد مالی تجربه کنند که ممکن است موجب بروز بیشتر فساد در بین آنان شود.
منابع:
گمرک و حفاظت مرزی ایالات متحده: تسهیل تجارت، اجرا و امنیت، پژوهش ۲۰۱۵ کنگره آمریکا
روندهای مدرن سیاستگذاری تجارت خارجی: الزامات اجرایی برای مقررات گمرکی
مروری بر اصلاحات گمرکی برای تسهیل تجارت
پینوشت:
[۱] سرواژه U.S. Customs and Border Protection Federal agency
[۲] سرواژه U. S. Department of Homeland Security
[۴] گزارش ۲۰۱۶ معاون اروپایی دبیرکل سازمان جهانی WTO
انتهای پیام/ تجارت و دیپلماسی
