به گزارش مسیر اقتصاد در یکی از مقالات برتر پنجمین همایش سالانه اقتصاد مقاومتی تحت عنوان «چالش‌های نظام تنظیم‌گری بخش انرژی ایران و ارائه راهکارهای سیاستی»، مهم ترین چالش های ایجاد نظام تنظیم گری انرژی در ایران و راهکارهایی برای ایجاد و بهبود عملکرد نهادهای تنظیم گر ارائه شده است.
در چکیده این مقاله که توسط محمد عظیم زاده آرانی دکتری اقتصاد نفت و گاز نوشته شده آمده است:
تغییر نقش دولت از تصدی‌گری به تنظیم‌گری، یکی از مهم‌ترین اهدافی است که در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته است و این رویکرد منجر به تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شده است. بر اساس این قانون، صنایع پایین‌دستی در حوزه‌ی انرژی می‌بایست به بخش خصوصی واگذار شود. آن‌چه در این میان مهم است به این مسئله برمی‌گردد که بازار انرژی به واسطه‌ی ویژگی انحصار طبیعی و نیز برخی خصوصیت‌های دیگر آن در زمینه‌هایی هم‌چون تقاضا، عرضه و نحوه‌ی قیمت‌گذاری منجر به این شده تا با پدیده شکست بازار[۱] مواجه شود. به واسطه‌ی بروز این پدیده، واگذاری این صنعت به بخش خصوصی منجر به بروز رفتارهای ضد رقابتی خواهد شد و تنها انحصار دولتی را به انحصار خصوصی تبدیل خواهد کرد. ایجاد نهادهای تنظیم‌گر، نقش بسزایی در جلوگیری از رفتارهای انحصاری و بهبود فضای رقابتی ایفا می‌کنند.
به رغم فراهم‌بودن زیرساخت‌های قانونی برای ایجاد نظام تنظیم‌گری انرژی در ایران، تاکنون این مهم محقق نشده و با چالش‌های اساسی مواجه است. این مقاله در صدد است تا مهم‌ترین چالش‌ها را استخراج کند و راهکارهایی برای ایجاد و بهبود عملکرد این نهادها، پیشنهاد دهد. در این راستا، تجربیات کشورهای پیشرو مانند ایالات متحده آمریکا و انگلستان نیز در ایجاد موفق این نهادها درس‌های آموزنده‌ای برای سیاست‌گذاران انرژی ایران به همراه خواهد داشت. یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد عواملی مانند وجود نگرش جزیره‌ای به تنظیم‌گری به دلیل فقدان نگرش سیستمی در بخش انرژی، بی‌توجهی نسبت به تنظیم‌گری در فرایند تجدید ساختار، تبدیل انحصار دولتی به انحصار شبه‌دولتی در فرایند واگذاری‌های بخش انرژی و درک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله‌ی تنظیم‌گری از مهم‌ترین چالش‌های تنظیم‌گری بخش انرژی به شمار می‌آیند. تبیین جایگاه تنظیم‌گری در اصلاح ساختار حکمرانی انرژی کشور و اصلاح ماده (۳۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در خصوص ترکیب اعضای هیأت واگذاری از جمله راهکارهایی است که در این مقاله سیاستی پیشنهاد شده است.
در ادامه به بررسی بعضی از قسمت های مهم این مقاله پرداخته خواهد شد:
مهم ترین چالش‌های نظام تنظیم‌گری بخش انرژی ایران عبارتند از:
۱- وجود نگرش جزیره‌ای به تنظیم‌گری به دلیل فقدان نگرش سیستمی در بخش انرژی:
زمانی تنظیم‌گری و ابزارهای تنظیم‌گری در بخش انرژی از کارآمدی لازم برخوردار می‌باشند که این بخش به عنوان یک کل منسجم در نظر گرفته شود. به عبارت بهتر، تنظیم‌گری حوزه‌های مختلف انرژی کشور اعم از صنعت نفت، گاز، پتروشیمی، برق و … باید تحت یک مرجع حاکمیتی و سیاست‌گذار قرار داشته باشد.
به رغم توجه سیستمی به مقوله‌ی انرژی در کشورهای توسعه‌یافته و تشکیل نهادهای تنظیم‌گر انرژی به تبع آن، در ایران همانند رویکرد جزیره‌ای در مدیریت انرژی، تنظیم‌گری نیز با همین نگاه مواجه شده است. به عبارت دیگر، به جای اینکه تلاش شود تا تمام حوزه‌ی انرژی در قالب یک نهاد تنظیم‌گر، مورد کنترل و نظارت قرار گیرد، امور تنظیم‌گری قرار است به طور مجزا به نهادهای تنظیم‌گر برق، گاز و پتروشیمی و نفت واگذار شود. حاکم بودن چنین نگرشی از نبود دستگاه متمرکز حاکمیتی به معنای نهادی که به طور یکپارچه، سیاست‌گذاری بخش انرژی را بر عهده داشته باشد، نشأت گرفته است.
۲-بی‌توجهی نسبت به «تنظیم‌گری» در فرایند تجدید ساختار:
برای اینکه بخش انرژی، فرایند انحصار به رقابتی را طی نماید، نیازمند این است که ابتدا فرایند تجدید ساختار در این صنعت عملیاتی شود. فرایند تجدید ساختار به طور کلی، شامل چهار مرحله‌ی مجزاسازی، تنظیم‌گری، آزادسازی[۲] و انتقال مالکیت به بخش‌خصوصی[۳] می‌باشد که تنظیم‌گری از کلیدی‌ترین عناصر تجدید ساختار به شمار می‌رود.
به عنوان مثال در مورد گاز، در ایران نیز قوانین و مصوبه‌های مختلفی در راستای تجدید ساختار شرکت ملی گاز تدوین شده است. از مجموع قوانین و تصمیم‌های اتخاذ شده این‌گونه برداشت می‌شود که در فرایند تجدید ساختار شرکت ملی گاز ایران، بدون توجه به مراحل ابتدایی و میانی تجدید ساختار تنها به انتقال مالکیت به عنوان آخرین حلقه فرایند تجدید ساختار توجه شده است و به تنظیم‌گری و ایجاد نهاد تنظیم‌گر به عنوان یکی از مهم‌ترین پیش‌زمینه‌های انتقال مالکیت هیچ گونه توجهی نشده است.
۳- تبدیل انحصار دولتی به انحصار شبه‌دولتی در فرایند واگذاری‌های بخش انرژی:
تغییر نقش دولت از تصدی‌گری به حاکمیتی بدون ایجاد نهادهای تنظیم‌گر، تنها انحصار دولتی را که تا به حال وجود داشته است را به انحصار خصوصی یا انحصار شبه‌دولتی تبدیل می‌کند که پیامدهای بسیار مخرب‌تری نسبت به قبل از آن به بار خواهد آورد.
واگذاری‌ها در حوزه انرژی نیز به دلیل فقدان نهاد تنظیم‌گر مستقل، به این معضل دچار شده است. به این معنا که، خریدار بخش عمده‌ای از سهام شرکت‌ها که به ظاهر به بخش خصوصی واگذار شده‌اند، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و شبه‌دولتی‌ها از جمله صندوق‌های بازنشستگی و … هستند. در واقع نهادهای عمومی غیردولتی به دلیل قدرت مالی قوی، سهم بیشتری از شرکت‌های دولتی واگذار شده در این حوزه را به خود اختصاص داده‌اند. این مسئله سبب شده که بخش خصوصی واقعی به دلیل داشتن سهم کمتر، در جلسات هیئت‌مدیره در جایگاه قدرتمندتری قرار نگیرد و بدین ترتیب کارشناسان و متخصصان این بخش نمی‌توانند به طور مطلوب در اداره شرکت نقش داشته و سهیم باشند.
۴- درک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله‌ی تنظیم‌گری:
در میان متولیان امور انرژی کشور، وزارت نیرو بیش از دیگر دستگاه‌ها با مفاهیم مرتبط با نهاد تنظیم‌گر، ویژگی‌ها و ابزارهای آن آشنایی دارد. صنعت برق کشور از سال‌ها پیش در معرض اصلاحات ساختاری و تجدید ساختار قرار گرفت.
به رغم پیشتازی وزارت نیرو در موضوع تنظیم‌گری چه به لحاظ نظری و چه به لحاظ عملی، وزارت نفت، آشنایی چندانی با این مفاهیم ندارد و بدیهی است که استقرار چنین نهادی، زمان بیشتری را می‌طلبد. این در حالی که است که این وزارتخانه در حال حاضر به‌عنوان یک نهاد دولتی، علاوه بر تصدی‌گری و سیاست‌گذاری، خود مجری، ناظر و داور نیز هست. فقدان چنین نهادی در صنعت نفت و پتروشیمی تا به حال خسارات زیادی را به کشور به ویژه در زمینه واگذاری‌ها، تحمیل نموده است.
راهکارهای سیاستی:
۱- تبیین جایگاه تنظیم گری در اصلاح ساختار حکمرانی انرژی کشور:
از زمان تصویب برنامه سوم توسعه تاکنون همواره موضوع تفکیک امور حاکمیتی از تصدی‌گر در بخش انرژی ایران مطرح بوده است و راهکارهایی نظیر تأسیس وزارت انرژی یا شورای عالی انرژی، برای بهبود ساختار حکمرانی کشور پیشنهاد شده است. این راهکارها، نظیر وزارت انرژی یا اصلا محقق نشده و یا اینکه نظیر شورای عالی انرژی، ایجاد شده ولی نتیجه‌ی مطلوبی به همراه نداشته است. از دهه ۱۹۸۰ به بعد با ورود ادبیات تنظیم‌گری به صنایع شبکه‌ای به ویژه حوزه انرژی، سطح جدیدی با عنوان تنظیم‌گری، در عرصه‌ی مدیریت انرژی علاوه بر سطوح حاکمیتی و تصدی‌گری مطرح شده است. امروزه، بخش انرژی ایران چنان در سطوح حاکمیتی، تنظیم‌گری و تصدی‌گری در هم آمیخته شده است که تفکیک هر یک از آن‌ها و قراردادن هر یک در مسیر خودش، به سادگی امکان‌پذیر نیست و لذا نمی‌توان انتظار داشت که رویکرد تنظیم‌گری و ایجاد نهاد مرتبط با آن در کوتاه مدت در ساختار انرژی کشور به کار گرفته شود. به عبارت بهتر، تنظیم‌گری انرژی نیاز به یک پیش‌نیاز با عنوان شورای عالی انرژی برای ساماندهی امور انرژی در کوتاه مدت دارد و با تشکیل موفقیت‌آمیز نهاد تنظیم‌گر در میان‌مدت، به تدریج زمینه‌ی ایجاد وزارت انرژی به عنوان یک راهکار بلندمدت، فراهم خواهد شد.
۲- اصلاح ماده (۳۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در خصوص ترکیب اعضای هیأت واگذاری:
در حال حاضر، بر اساس قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، هیچ‌گونه نقشی در قبل و حین واگذاری‌ها برای شورای رقابت، تعریف نشده است و نقش این شورا، تنها پس از واگذاری‌ها به پایش بازار و تسهیل رقابت و مقابله با انحصار خلاصه می‌شود. این در حالی است که باید جایگاه قانونی این شورا، قبل و حین واگذاری‌ها نیز برای تدوین مقررات رقابت به رسمیت شناخته شود و در این راستا پیشنهاد می‌شود تا ماده (۳۹) قانون اصلاح شود. این ماده قانونی، ترکیب افراد در هیأت واگذاری را تعیین کرده است. یکی از پیشنهادها در این زمینه، اضافه‌نمودن برخی از اعضای شورای رقابت در هیأت واگذاری است. در حال حاضر تمام اعضای هیأت واگذاری به جزء نمایندگان مجلس که به عنوان عضو ناظر هستند، از دولت می‌باشند و عدم حضور شورای رقابت به عنوان یک نهاد فراقوه‌ای در این جایگاه، منجر به واگذاری‌هایی می‌شود که درآن‌ها مسائل مهمی نظیر شناخت نوع صنعت، ساختار بازار آن و قوانین رقابت مختص آن صنعت، در نظر گرفته نشده است. با توجه به شیوه نادرست واگذاری‌های در حوزه انرژی که در مقاله به آن‌ها اشاره شد، تغییر ترکیب افراد هیأت واگذاری، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر به شمار می‌آید.
جمع بندی:
در این گزارش، چالش‌های نظام تنظیم‌گری بخش انرژی مورد بررسی قرار گرفتند و در نهایت، راهکارهای سیاستی پیشنهاد شدند. عواملی مانند وجود نگرش جزیره‌ای به تنظیم‌گری به دلیل فقدان نگرش سیستمی در بخش انرژی، بی‌توجهی نسبت به تنظیم‌گری در فرایند تجدید ساختار، تبدیل انحصار دولتی به انحصار شبه‌دولتی در فرایند واگذاری‌های بخش انرژی و درک متفاوت متولیان امور انرژی در کشور نسبت به مقوله‌ی تنظیم‌گری از مهم‌ترین چالش‌های نظام تنظیم‌گری بخش انرژی به شمار می‌آیند. تبیین جایگاه تنظیم‌گری در اصلاح ساختار حکمرانی انرژی کشور و اصلاح ماده (۳۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در خصوص ترکیب اعضای هیأت واگذاری از جمله راهکارهای سیاستی است که در این مقاله پیشنهاد شده است.
پینوشت:
[۱] Market failure
[۲] Liberalization
[۳] Privatization
انتهای پیام/ پنجمین همایش سالانه اقتصاد مقاومتی
