عملکرد سازمان مالیاتی باید با چه شاخصی ارزیابی شود؟

مسیر اقتصاد/ درک عملکرد نظام و سازمان مالیاتی و کارایی آن نیازمند استفاده از معیارها و شاخصه‌هایی است که بتواند به خوبی وضعیت موجود را نمایش دهد. شاخص‌ها و ملاک‌های بسیاری از جمله شکاف مالیاتی، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و … برای شناسایی وضعیت فعلی نظام مالیاتی ایران ارائه می‌شود، اما قبل از پرداختن به این شاخص‌ها، باید به نکته مهم تمایز «وظیفه» و «اختیار» دقت کرد.

نادرستی سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین

کارایی هر سازمان با توجه به وظایف محوله و موفقیت آن در وظایف تعیین می‌شود و اختیارات نیز در محدوده انجام وظایف محوله، اعطا می‌شود. نظام مالیاتی به عنوان یک کل، متشکل از قوانین و نهاد مجری است. مسئول وضع و طراحی قوانین مالیاتی به موجب اصل ۵۱ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی است. لذا سنجش و بازخواست سازمان مالیاتی در حوزه قوانین صحیح نیست. بلکه باید عملکرد سازمان مالیاتی را به عنوان مجری قوانین مورد سنجش و بازخواست قرار داد.

شاخص‌هایی نظیر نسبت هزینه‌های وصول مالیات به مالیات‌های وصول شده، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (T/GDP)، نسبت مالیات به هزینه های جاری، نسبت مالیات به منابع عمومی بودجه، میزان وصولی و… شاخص‌های مرسومی است که برای سنجش عملکرد نظام مالیاتی و یا سازمان مالیاتی مورد استفاده قرار می گیرد.

دو مورد از رایج‌ترین شاخص ها نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی و میزان تحقق درآمدهای مالیاتی مصوب در قانون بودجه (میزان وصولی) است. این دو شاخص هیچ کدام به طور مستقل نشانگر مناسبی برای عملکرد سازمان مالیاتی نیست.

نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی شاخص نامناسب ارزیابی عملکرد سازمان مالیاتی

شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی (T/GDP) نشانگر میزان سهم مالیات از کل ارزش افزوده ایجاد شده در اقتصاد است. در واقع اگر فرض شود که همه بخش‌های اقتصادی مشمول مالیات باشند این شاخص نشانگر نرخ موثر مالیات بر کل اقتصاد است. این شاخص تا حدی به عملکرد سازمان مالیاتی وابسته است اما بیش از هر چیز به قوانین و مقررات و ساختار نظام مالیاتی مربوط می‌شود.

بالا یا پایین بودن این شاخص تنها در مقام مقایسه با سایر کشورها از حیث ساختار و قانونگذاری کاربرد دارد و نشانگر میزان کارایی عملکرد سازمان مالیات نیست. ضمن اینکه این شاخص نمی‌تواند نارسایی های ساختاری قوانین مالیاتی نظیر توزیع ناعادلانه بار مالیاتی را نمایش دهد.

میزان تحقق درآمدهای مالیاتی مصوب وابستگی شدیدی به متغیرهای اقتصاد کلان دارد

در مورد شاخص میزان تحقق درآمدهای مالیاتی که هر ساله به عنوان معیار عملکرد سازمان مالیاتی اعلام می‌شود، نکاتی وجود دارد. نکته اول اینکه میزان درآمدهای مالیاتی هر ساله در قانون بودجه معین می‌شود و ممکن است درباره این درآمدها کم‌برآوردی صورت بگیرد.

نکته دیگر آنکه شاخص درصد تحقق درآمدهای مالیاتی از آن جهت که تورم بر روی درآمدهای مالیاتی اثرگذار است، شاخص مناسبی نیست. ضمن اینکه تحلیل این شاخص نیز اطلاعات خاصی را در اختیار نمی‌گذارد. کما اینکه نمودار زیر اطلاعات چندانی راجع به عملکرد سازمان مالیاتی در اختیار نمی‌گذارد و حتی تناسب نرخ تورم و نرخ رشد درآمدهای مالیاتی، نشانگر عملکرد معمول ایستای این سازمان است.

شکاف مالیاتی نشانگر کارایی نظام مالیاتی

اما شاخص مناسبی که می‌تواند نشانگر کارایی نظام مالیاتی باشد، شکاف مالیاتی و سهم آن از کل ظرفیت بالقوه مالیاتی است. شکاف سیاستی^[۱] مالیاتی و شکاف تمکین^[۲] مالیاتی دو نوع رویکرد نسبت به شکاف مالیاتی است که در شکاف نوع اول کارایی نظام مالیاتی از نظر ساختاری (نظام نرخ‌ها و معافیت ها) و در شکاف نوع دوم کارایی سازمان مالیاتی (قدرت سازمان در وصول مالیات با وجود قوانین فعلی) سنجیده می‌شود.

اگر شکاف مالیاتی مستمرا و به دقت محاسبه و تحلیل شود، اولین و مهمترین اقدام برای کاهش شکاف مالیاتی برداشته شده است. تمامی ریشه ها و دلیل هایی که برای شکاف، فرار و اجتناب مالیاتی عنوان می شوند ایراداتی نظیر عدم قطعیت در علیت، حجم، ارتباط با سایر عوامل، تقدم و تاخر نسبت به سایر عوامل، میزان اهمیت و… دارند. مادامی که فضای ابهام و عدم دقت وجود داشته باشد، برنامه ریزی برای اقدام توجیه کافی ندارد و ممکن است منابع هدر برود و یا مشکل تشدید شود.

آمار کاهش فرار مالیاتی کافی نیست، نرخ تمکین را افزایش دهید

نکته مهم این است که مقابله با فرار مالیاتی و ارائه گزارش از میزان مقابله با فرار هر چند پسندیده است، اما تا زمانی که برآوردی از کل حجم درآمد مالیاتی از دست رفته وجود نداشته باشد، درک درستی از عملکرد سازمان مالیاتی در مسئله فرار مالیاتی ارائه نمی‌دهد. ارتقاء تمکین داوطلبانه مودیان جزو ماموریت های اصلی سازمان مالیاتی عنوان شده است که پیش‌نیاز انجام این ماموریت، آگاهی از نرخ تمکین (شاخص متناظر میزان شکاف مالیاتی) است.

لذا اولین و مهمترین اقدام، شفاف سازی فضا و ایجاد قابلیت ارزیابی و تحلیل است. محاسبه و تحلیل شکاف مالیاتی می تواند پایه اصلاحات مالیاتی از نظر ساختاری، قانونی، فرآیندی، نرم و حتی عوامل بیرونی باشد. در واقع کارایی نظام مالیاتی نیاز به یک شاخص مناسب به نام شکاف مالیاتی و یا نرخ تمکین داوطلبانه دارد. شاخصی که بسیاری از سازمان‌های مالیاتی جهان آن را در راس ماموریت‌ها و چشم‌انداز سازمان خود به کار گرفته‌اند.

پینوشت:

[۱] Policy Gap

[۲] Compliance Gap

انتهای پیام/ مالیات