به گزارش مسیر اقتصاد پس از پایان انتخابات پرشور ریاست جمهوری در اواخر اردیبهشت سال ۹۶ و ابقای مجدد دولت تدبیر و امید برای یک دوره ۴ ساله ی دیگر، اولین سوالی که به ذهن ها خطور می‌کند این است که کابینه ی جدید چه ترکیبی خواهد داشت؟ چه وزاریی به کار خود ادامه می دهند؟ و چه وزرایی باید جای خود را به دیگران بدهند؟
در شماره قبلی این گزارش به بررسی اجمالی عملکرد وزرای اقتصادی دولت تدبیر و امید در ۴ ساله اول پرداخته شد. در این شماره به بررسی دقیق تر عملکرد بیژن زنگنه در وزارت نفت خواهیم پرداخت و اقدامات و سیاست گذاری های وزارتخانه ی متبوع او را زیر ذره بین قرار می دهیم.
تلاش برای فروش بیشتر نفت خام
شاید بتوان مجموعه اقدامات و فعالیت های بیژن زنگنه و همکارانش در وزارت نفت را در همین یک جمله خلاصه کرد. زنگنه با ارائه ی یک برنامه نسبتا جامع که بخش زیادی از اهداف نظام در صنعت نفت را پیگیری می کرد، توانست رای اعتماد مجلس را به دست آورد.
احیای تولید نفت خام و افزایش صادارت، توسعه فازهای اولویت دار پارس جنوبی، اصلاح ساختار قراردادهای نفتی، رفع موانع تولید و صادرات محصولات پتروشیمی، رفع موانع صادرات میعانات گازی و LPG و تلاش برای توسعه مرحله به مرحله پالایشگاه ستاره خلیج‌فارس از جمله موارد مهم این برنامه بود.
با این حال آنچه در این برنامه کمرنگ بود و هرچه از عمر دولت گذشت خلا آن بیشتر احساس شد، توجه به ظرفیت های متخصصان و سرمایه گذاران داخلی و برنامه ریزی و سیاست گذاری برای توانمند ساختن آنها در کنار حرکت به سمت تولید فرآورده های نفتی بود.
توسعه فازهای اولیت دار پارس جنوبی
وزارت نفت از اواخر تابستان ۹۲ تمرکز فعالیت‌های خود را بر توسعه و راه‌اندازی سریع‌تر فازهای با پیشرفت بالا و اولویت دار پارس جنوبی (فازهای ۱۲، ۱۵ و ۱۶، ۱۷ و ۱۸) قرار داد. این اقدام وزارت نفت با توجه به شرایط کشور از لحاظ منابع مالی، مدیریت و تجهیزات و همچنین شرایط تحریم، اقدامی کارشناسی، منطقی و قابل‌قبول به نظر می‌رسید.
در آن روزها وزیر نفت و برخی از معاونینش بارها وعده دادند که تولید گاز از پارس جنوبی در هر یک از سالهای ۹۳ و ۹۴، ۱۰۰ میلیون مترمکعب در روز افزایش خواهد یافت و فازهای ۱۲ تا ۲۴ پارس جنوبی تا پایان دولت یازدهم به بهره‌برداری خواهند رسید.
اما روند کند توسعه فازهای پارس جنوبی حتی در برخی از فازهای اولویت دار، باعث شد که تکمیل کلیه فازهای پارس جنوبی علی رغم وعده های مکرر زنگنه و یارانش در وزارت نفت، تا پایان عمر دولت محقق نشد.
روند توسعه ی برخی فازهای پارس جنوبی در دولت های دهم و یازدهم[۱]
افزایش تولید و صادرات نفت و گاز
با تصویب برجام در تیرماه ۹۴، مسئولین وزارت نفت وعده افزایش ۵۰۰ هزار بشکه ای تولید روزانه نفت ایران در مدت یک هفته پس از اجرای برجام و افزایش آن تا ۴ میلیون بشکه در طول شش ماه را دادند. با اجرایی شدن برجام در دیماه ۹۴، افزایش تولید نفت کشور کلید خورد و هدف کوتاه مدت وزارت نفت، یعنی افزایش۵۰۰ هزار بشکه ای تولید نفت محقق شد.
همچنین وزارت نفت به بخش قابل توجهی از هدف بلندمدت خود نیزدست یافت؛ به گونه ای که زنگنه در اواخر خردادماه سال ۹۵ با حضور در مجلس شورای اسلامی اعلام کرد که تولید نفت کشور از مرز ۳ میلیون و ۸۰۰ هزار بشکه در روز گذشته است و میزان تولید میعانات گازی کشورنیز به ۶۰۰ هزار بشکه در روز افزایش یافته است.
روند صعودی تولید نفت کشور پس از برجام [۲]
در بخش گاز، تداوم توسعه فازهای پارس جنوبی، میانگین برداشت روزانه گاز کشور را در سال ۹۴، به ۷۳۵ میلیون مترمکعب رساند که قرار است تا پایان برنامه ششم توسعه، به حدود ۲.۱ میلیارد مترمکعب افزایش پیدا کند. افزایش تولید گاز کشور فرصت مناسبی را برای افزایش صادرات گاز در اختیار مسئولین وزارت نفت قرار داد.
در حال حاضر، علاوه بر برخی از کشورهای منطقه، کشورهای اروپایی و برخی کشورهای شرق آسیا نیز به عنوان گزینه هایی برای دریافت گاز ایران مطرح هستند.
تلاش برای توسعه طرح های پالایشگاهی کشور
وزارت نفت دولت یازدهم به منظور جلوگیری از خام فروشی نفت و میعانات گازی، و همچنین تأمین نیاز داخل به فرآورده های نفتی، کار احداث چند پالایشگاه جدید و توسعه برخی از پالایشگاههای موجود را در دستور کار داد.
در این میان، وزارت نفت توجه عمده خود را به طرح پالایشی سیراف معطوف نموده و سایر طرحهای پالایشی کشور مورد بی مهری این وزارتخانه واقع شد.
عدم دخالت مستقیم بخش دولتی در سرمایه گذاری و الزام سرمایه گذاران به عرضه ۳۵ درصد از سهام خود در فرابورس از نقاط مثبت طرح پالایشی سیراف محسوب می‌شد. در حال حاضر پیشرفت فیزیکی این پروژه بدون احتساب وزن، جهت فعالیت های مهم و وقت گیر ساختارسازی تامین مالی، در بخش عملیات اجرایی حدود ١٢ درصد است.
کاهش قاچاق گازوئیل با اجرای طرح تخصیص سوخت بر مبنای پیمایش
طرح تخصیص گازوئیل به ناوگان حمل ونقل کشور با هدف کاهش مصرف و قاچاق این فرآورده نفتی، در بهمن ماه سال ۹۳، به تصویب هیأت دولت رسید.
بر این اساس، مقرر شد که در فاز اول این طرح، اطلاعات بارنامه خودروهای دیزلی کشور در اردیبهشت ماه ۹۴ ثبت شده و از خردادماه همان سال، برای تخصیص سهمیه گازوئیل، مورد استفاده قرار گیرد؛ اما موانع اجرایی این طرح موجب شد تا اجرای آن، با تأخیری چهارماهه از ابتدای مهرماه ۹۴ آغاز شود.
اهمیت اجرای این طرح وقتی ضرورت می یابد که بدانیم تا پیش از اجرای این طرح، روزانه ۱۹ میلیون لیتر گازوئیل (به ارزش حداقل ۲ میلیارد دلار در سال) در بخش نامعلومی به مصرف می رسید که بخش اعظم آن، در قالب قاچاق از کشور خارج می شد.
پس از اجرای طرح پیمایش، مصرف گازوئیل کشور، حدود ۹ میلیون لیتر در روز کاهش داشته که نشان از تأثیر چشمگیر این طرح در کاهش قاچاق و مصرف دارد.
در فاز دوم این طرح نیز قرار بود، با نصب سامانه موقعیت یاب (GPS) بر روی خودروهای دیزلی، سهمیه گازوئیل آنها بر اساس اطلاعات پیمایشی این دستگاه ها تخصیص یابد که زمان دقیق اجرای آن همچنان در هاله ای از ابهام است.
از لوازم اجرای این طرح، استفاده رانندگان خودروهای دیزلی از کارت سوخت شخصی خود بوده است. به همین دلیل، به رغم تک نرخی شدن فرآورده های نفتی از خردادماه ۹۴، تنها گازوئیل با در نظر گرفتن نرخ اضطراری سوختگیری با کارت جایگاه، به صورت دو نرخی باقی ماند؛ چراکه در صورت عرضه تک نرخی گازوئیل، به دلیل امکان سوختگیری با کارت جایگاه، رانندگان انگیزه ای برای استفاده از کارت شخصی خود نداشتند و امکان اجرای طرح مذکور نبود.
زمینه سازی حذف کارت سوخت با تک نرخی کردن بنزین
سامانه هوشمند سوخت به عنوان یکی از بزرگترین طرحهای IT ایران و شرق آسیا، از تیرماه ۱۳۸۶ به اجرا درآمد ونقش قابل توجهی در کنترل مصرف بنزین کشور ایفا کرد؛ به گونه ای که شیب تند افزایش بنزین در سالهای پیش ازسهمیهبندی در بستر این سامانه، ناگهان جای خود را به شیب نزولی و پس از آن، شیب صعودی ملایم داد.
میزان مصرف بنزین از سال ۸۰ تا ۹۴ [۳]
در حال حاضر میانگین مصرف روزانه بنزین کشور در فروردین ۹۶، در حدود ۱۰۲ میلیون لیتر بوده است که بالاخره بعد از ۱۱ سال از میانگین مصرف سال ۸۵ بیشتر شده و رکورد جدیدی در مصرف بنزین به ثبت رسید.
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی در اسفندماه ۹۴، منفعت اقتصادی ۸ سال استفاده ازسامانه هوشمند سوخت را در حدود ۱۰۰ میلیارد دلار برآورد کرد. این مرکز پیش از آن نیز در مردادماه ۹۴، حذف کارت سوخت را «اشتباهی بزرگ» توصیف کرده بود.
حفظ کارت سوخت گازوئیل، مزایای روشنی هم داشته است که از آن جمله، می توان به باز گذاشتن دست دولت برای اعمال سیاستهای خود بر ناوگان حمل ونقل دیزلی اشاره نمود؛ طرح الزام استفاده از بیمه شخص ثالث برای خودروهای دیزلی نمونه ای از این سیاستها بوده که بر اساس آن، از ابتدای مردادماه ۹۵، سهمیه سوخت خودروهای گازوئیلسوز فاقد بیمه شخص ثالث قطع شده است.
سیاستهایی از این دست، به راحتی در بستر سامانه هوشمندسوخت، قابل پیاده سازی هستند. اما دولت با تک نرخی کردن بنزین از خردادماه ۹۴، انگیزه مردم را برای استفاده از کارت سوخت شخصی خود از میان برد و زمینه حذف این سامانه هوشمند را فراهم نمود. هرچند در آخر مجلس با حذف کارت سوخت مخالفت کرد.
عدم حمایت از ساخت داخل در صنعت نفت
بعد از ابلاغ سیاست های اقتصاد مقاومتی، زنگنه بارها در اظهارات خود از طرح های ساخت داخل در صنعت نفت حمایت کرده و وعده ساخت ۱۰ گروه کالای اساسی در این صنعت را داد. بر این اساس، قرار بود که تا پایان دیماه ۹۴، قرارداد تمامی این ۱۰ گروه کالایی نهایی شود.
البته مسئولین وزارت نفت از امضای ۵۲ قرارداد در این زمینه خبر دادند، اما به نظر می رسد که این طرح ها در فاز مطالعاتی محدود مانده و در عمل، آورده ی چندانی برای کشور نداشته باشد. نمونه بارز این موضوع، بی توجهی به ظرفیت و توان داخلی در تکمیل پروژه ستاره خلیج فارس می باشد.
کم‌توجهی به جذب سرمایه‌های مردمی
بر اساس اعلام مسئولین وزارت نفت، صنعت نفت کشور نیاز به سرمایه گذاری حداقل ۱۰۰ و حداکثر ۲۰۰ میلیارد دلاری در طول برنامه ششم توسعه دارد. بر این اساس، وزارت نفت تمام تلاش خود را برای جذب سرمایه های خارجی به کار گرفت و تکمیل بسیاری از طرحها، به خصوص در بخش پتروشیمی و بالادستی صنعت نفت را به لغو تحریمها منوط کرد.
اما نکته ای که زنگنه و مسئولین وزارت نفت کمتر به آن توجه کردند، امکان توسعه صنعت نفت با استفاده از سرمایه های مردمی، از طریق روشهای مناسب جمع آوری نقدینگی موجود در جامعه است.
یکی از بهترین ابزارهای مالی موجود برای انجام این کار که از سال ۹۴ توسط سازمان بورس توسعه داده شده، «صندوق سرمایه گذاری پروژه» است. این شیوه تأمین مالی در نیروگاه پرند (برای تبدیل شدن به سیکل ترکیبی) و همچنین توسط وزارت راه و شهرسازی در بخش مسکن مورد استفاده قرار گرفته است. دراین روش، سود سهام حاصل از اوراق پروژه، برخلاف اوراق مشارکت، صرفاً از محل انجام همان پروژه پرداخت می شود.
از محدود اقدامات وزارت نفت در این زمینه، سه نوبت انتشار اوراق سلف نفت کوره در بورس، در سال ۹۵ بود که با استقبال بالای مردم مواجه شد.
با توجه به سودآوری بالای طرحهای صنعت نفت، استفاده از ابزارهایی مانند صندوق سرمایه گذاری پروژه، راهکاری با ریسک پایین است که منجر به تأمین مالی ریالی طرح ها می شود و درنتیجه، توسعه ساخت تجهیزات در داخل کشور و تقویت توان داخلی را به همراه می آورد. در این صورت، تأمین مالی طرحها متوقف به رفع تحریم ها و ورود سرمایه گذاران خارجی نخواهد بود.
مشارکت در ساخت پالایشگاه های خارجی
کم توجهی وزارت نفت به توسعه طرحهای پالایشی به بهانه کمبود منابع مالی، در حالی صورت گرفته که خبرها از برنامه ریزی مسئولین این وزارتخانه برای مشارکت در ساخت و توسعه پالایشگاه های خارجی با هدف صادارت هر چه بیشتر نفت خام و میعانات گازی کشور حکایت دارد؛ در این راستا، مسئولین از مذاکره با ۶ کشور مالزی، اندونزی، هند، برزیل، آفریقای جنوبی، سیرالئون و اسپانیا خبر داده اند.
برخی خبرها هم حاکی از بررسی ساخت پالایشگاه در بلغارستان از سویِ سرمایه گذاران ایرانی است. بر این اساس، قراردادهایی برای مشارکت در ساخت یک پالایشگاه ۱۲۰ هزار بشکه ای میعانات گازی در مالزی و یک پالایشگاه ۳۰۰ هزار بشکهای نفت در اندونزی به امضا رسیده است.
وضعیت مبهم طرح های بهینه سازی مصرف انرژی
بهینه سازی مصرف انرژی یکی از موضوعاتی است که در بند چهارم سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، مورد تأکید قرارگرفته و رهبر معظم انقلاب در سخنرانی خود در ابتدای سال ۹۵، از آن به عنوان یکی از ۱۰ اقدام اساسی برای تحقق اقتصاد مقاومتی نام بردند.
در این راستا، به درخواست وزارت نفت و در راستای اجرای ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر، ۶ طرح بهینه سازی به تصویب شورای اقتصاد رسید و حدود ۱۶ میلیارد دلار از صندوق توسعه ملی را به خود اختصاص داد.
اما اجرای این طرح ها تنها به راه اندازی سامانه ای برای ثبت درخواست متقاضیان و امضای چند تفاهمنامه پژوهشی متوقف شده است و سرنوشت اجرای آنها همچنان نامشخص است.
علاوه بر این، با تغییر مدیرعامل شرکت بهینه سازی مصرف سوخت، عملاً این طرحها به ورطه فراموشی سپرده شدند.
تلاش برای تصویب و اجرای مدل جدید قراردادهای نفتی IPC
اصلاح قراردادهای نفتی کشور یکی از اولویت های اصلی بیژن زنگنه در دوره تصدیگری بر وزارت نفت دولت یازدهم بوده است.
این وزارتخانه در همان ماههای نخست شروع به کار دولت یازدهم، با تشکیل کمیته هایی، تدوین مدل جدید قراردادهای نفتی کشور را آغاز کرد و نهایتاً مدل جدید قراردادهای نفتی ایران در هفتم و هشتم آذرماه ۹۴ در تهران رونمایی شد. چارچوب کلی این مدل قراردادی نیز در مهرماه ۹۴ به تصویب هیأت دولت رسید.
زنگنه امضای قراردادهای جدید نفتی را یکی از اولویت های وزارتخانه متبوع خود در سال ۹۵ اعلام کرد.
به گفته مسئولین وزارت نفت، در قراردادهای فوق، جذابیت لازم برای حضور سرمایه گذاران خارجی در واگذاری، اکتشاف، تولید و ازدیاد برداشت از تمامی میادین نفت و گاز کشور (اعم از میادین خشکی و دریا، مستقل و مشترک) در نظر گرفته شده است. همچنین افزایش ضریب بازیافت از مخازن و انتقال فناوری از اهداف مسئولین وزارت نفت از طراحی این قراردادها هستند.
در مقابل، انتقاداتی جدی از سوی برخی نهادهای نظارتی و امنیتی، مسئولین، کارشناسان و اساتید دانشگاه نسبت به این قراردادها مطرح است. مهمترین این انتقادات که در سه دسته کلی فنی، مالی و حقوقی جای میگیرند، عبارتند از: واگذاری بلندمدت میادین کشور به شرکتهای خارجی، نقض حاکمیت ملی و وابستگی به شرکتهای خارجی، عدم مطابقت قراردادها با اصل ۴۴ قانون اساسی، انتخاب نادرست میادین هدف، عدم تضمین انتقال فناوری، عدم تناسب ریسک با پاداش، تضعیف شرکت ملی نفت ایران و نبود شفافیت لازم در مفاد قرارداد .
یکی از مهمترین انتقادات به نحوه انتخاب میادین برای واگذاری به طرف خارجی برمی گردد. به اعتقاد کارشناسان، مدل جدید قراردادهای نفتی می تواند برای بهره برداری از میادین مشترک دریایی، به دلیل ریسک بالا و همچنین عقب بودن تولید ایران از کشورهای رقیب، مناسب باشد؛ این در حالی است که برخی از میادینی که برای واگذاری به شرکتهای خارجی در نظر گرفته شده، جزء میادین مستقل و یا میادین خشکی کشور است که ریسک کمی دارد و بعضاً از سوی پیمانکاران داخلی به حدّ خوبی از تولید و بهره برداری رسیده اند.
علاوه بر موارد فوق، وزارت نفت در برنامه خود برای بهره برداری از میادین نفت و گاز، چشم خود را تماماً به شرکت های خارجی دوخته و به ظرفیّتهای درونی کشور توجهی ندارد. این در حالی است که برخی از شرکت های داخلی کارنامه موفقی در توسعه میدان گازی پارس جنوبی و همچنین میادین نفتی کشور دارند که در صورت حضور بلند مدت شرکتهای خارجی، این توانایی به دست فراموشی سپرده خواهد شد.
موضوع قراردادهای جدید نفتی به حدّی از اهمیت رسید که مقام معظم رهبری تیرماه ۹۵، بر ضرورت اصلاح این قراردادها پیش از اجرا تأکید کردند. در عین حال، برخی مسئولین دولتی که منتقد این قراردادها بودند، از سِمَت خود برکنار شدند.
دولت در مردادماه ۹۵، نسخه ای از این قراردادها را به تصویب رسانید که به شهادت کارشناسان، ایرادات اساسی به آن همچنان وارد بود.
با این همه، قراردادهای جدید نفتی در اوایل شهریورماه ۹۵، وارد فاز عملیاتی شدند و آبان ماه ۹۵، نخستین قرارداد نفتی ایران در قالب مدل جدیدامضا شد هرچند اشکالات اساسی مطرح شده همچنان پابرجاست.
جمع بندی
وزارت نفت تلاش بسیاری برای افزایش حضور ایران در بازارهای جهانی کرد، اما این تلاشها عمدتاً در جهت خام فروشی نفت و گاز بوده و به رغم وعده های مکرر مسئولین، و به جز تکمیل پالایشگاه ستاره خلیج فارس و تکمیل برخی از فازهای پارس جنوبی که آنها نیز عمدتا تا قبل از روی کار آمدن دولت یازدهم پیشرفت بالای ۸۰ درصد داشتند، اقدام شایسته ای برای تکمیل زنجیره ارزش افزوده نفت و گاز در داخل کشور طی این دوران صورت نگرفت.
توسعه کند طرح های پالایشگاهی و استمرار توسعه نامتوازن صنعت پتروشیمی از نتایج عملکرد این وزارتخانه در حوزه پایین دستی است. لذا وزارت نفت دولت یازدهم در حوزه پایین دست نفت و گاز (پالایش و پتروشیمی) نمره قابل قبولی نمی گیرد. همچنین رویکرد زنگنه در برخورد با ظرفیت داخلی و توسعه و توانمندسازی آن نیز قابل قبول نیست.
با این همه با توجه به مسائل سیاسی مطرح در انتخاب وزرا بعید به نظر می رسد حسن روحانی جایگزینی برای بیژن زنگنه معرفی کند.
منابع:
[۱]: گزارش خبرگزاری مشرق
[۲]: شبکه اطلاع رسانی نفت و انرژی
[۳]: آمارنامه مصرف فرآورده های نفتی انرژی زا ۱۳۹۳، شرکت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران
