مسیر اقتصاد/ هدف از این نوشتار نقد شیوه تحلیل و چارچوب سیاست‌گذاری یارانه انرژی در ایران است. مقصود از سیاست‌گذاری، فرآیندی است که در آن شخص در یک موقعیت تصمیم گیری ابتدا به شناسایی بدیل‌های مختلف از موضوع میپردازد و بعد به انتخاب بهترین گزینه مبادرت می‌ورزد. با مرور سیاست‌هایی که دولت‌های مختلف برای اصلاح و بهبود یارانه های انرژی در اقتصاد در دستورکار قرار داده‌اند، میتوان پنج خطای مشترک از سیاست‌های آنها برداشت نمود که به نظر می‌رسد عدم اصلاح آن، موجب عقیم ماندن و به ثمر نرسیدن سیاست‌گذاری‌های دولت‌های مختلف می‌شود. برای جلوگیری از کلی شدن بحث، تمرکز اصلی نقد این یادداشت، گزارش‌های سازمان برنامه و بودجه در خصوص یارانه انرژی است.[i]
اغراق در محاسبه یارانه انرژی
اولین خطا این است که در نحوه محاسبه یارانه پنهان انرژی، دچار اغراق شویم و با محاسبه ارقامی نزدیک به ۹۰۰ هزار میلیارد تومان، آن را یک عدم النفع یا هزینه فرصت از دست رفته دولت به دلیل فروش کالاهای تولید در داخل کشور به قیمت پایین تر از قیمت قابل فروش در خارج کشور تعریف کنیم و نرخ ارز بازار آزاد را ملاک محاسبه آن قرار دهیم. در حالیکه نه قیمت تمام شده انرژی در کشور به طور دقیق محاسبه شده، نه تمام انرژی‌های تولیدی کشور قابل صادرات به خارج است و نه نرخ ارز بازار آزاد ملاک دقیقی از وضعیت اقتصادی کشور است. از سویی اگر بنا بر هزینه فرصت است، تمام هزینه فرصتها و زیان‌هایی که دولت با کاهش ارزش پول به معیشت مردم وارد کرده و موجب کوچک شدن سفره آنان شده نیز باید در محاسبات وارد شود و این عدم النفع بایستی دوطرفه باشد.
هدف اصلی از بهبود یارانه انرژی چیست؟
دومین خطا این است که اهداف متعددی برای بهبود یارانه انرژی در نظر گرفته شود؛ نظیر ایجاد عدالت و رفع نابرابری، ایجاد کارآیی انرژی، درآمدزایی پایدار و رفع ناترازی بودجه و مبارزه با قاچاق. این در حالی است که:
- اولاً در عرصه سیاست گذاری به شاخصی برای رتبه‌بندی اهداف دست نیافته‌ایم و مشخص نکرده‌ایم کدام هدف اهمیت و ضرورت بیشتری دارد.
- ثانیاً در برخی اهداف مانند عدالت، غالباً به معنایی سطحی از عدالت (مانند رویکرد تأمین حداقلی معیشت و رویکرد توزیع مساوی بین همگان) بسنده کرده‌ایم، درحالیکه الزاماً توزیع مساوی عادلانه نیست.
- ثالثاً در مورد هدف کارآیی، نقش‌ها و وظایف قانونی دولت در بهبود کارآیی انرژی را نادیده گرفته شده است: تکنولوژی پایین خودروی انحصاری داخلی، فرسودگی ناوگان دیزلی و عدم توسعه حمل و نقل عمومی، رفع هر کدام از این مسائل به نوعی می‌تواند به کاهش مصرف بنزین و گازوئیل منجر شود. اما از آنجا که دولتها معمولاً سهل الوصول ترین راه‌ها را انتخاب می‌کنند و در اجرای این راه‌ها به سراغ ذی نفعان پرنفوذ نیز نمی‌روند، مهمترین روش برای بهبود کارآیی انرژی را آزادسازی قیمت‌ها قلمداد می‌کنند. این درحالیست که آزادسازی قیمت لزوماً منجر به بهبود استفاده انرژی در مصارف خانوار و صنعتی نمی‌شود و در خصوص تأثیر آزادسازی قیمت بر روی صنعت، به ماهیت انحصاری صنعت، تنوع آن و انرژی بر بودن آن و نیز کشش قیمتی آن بر می‌گردد.
- رابعاً آیا بهترین و مؤثرترین راه برای حذف قاچاق سوخت، آزاد سازی قیمت آن است یا سازوکار دیگری مانند احیای کارت سوخت، افزایش نظارت، حذف سهمیه جایگاه داران و… قابل پیاده شدن است که اثرات بیشتری در زمینه جلوگیری از قاچاق انرژی در کشور دارد. از سوی دیگر اصلاح قیمت انرژی (بنزین) برای اینکه بتواند قاچاق را حذف نماید، با توجه به فاصله قیمتی بالا با کشورهای هم جوار، با توجه به قیمت دلار، نیازمند افزایش بسیار زیاد قیمت انرژی است که عملاً امکانپذیر نیست. بیکاری یکی از علت‌های فراگیر شدن قاچاق سوخت در شهرهای مرزی کشور است، بنابراین هزینه‌های افزایش رفاه و ایجاد امنیت در مناطق مرزنشین کشور را با هزینه ایجاد قاچاق برای کشور بایستی مقایسه نمود.
ابزار قیمتی بسیاری از مشکلات را برطرف نمی‌کند
سومین خطا این است که در سیاست گذاری بهبود یارانه انرژی، چارچوب تحلیلمان را در سازوکار بازاری و قیمت گذاری قفل کنیم، و از سایر سطوح سیاست گذاری غفلت کنیم. (ویلیامسون، ۲۰۰۰ ) از اقتصاددانان نهادی چهار سطح برای تحلیل اقتصادی ذکر کرده است:
- سطح تخصیص منابع (مانند سیاست‌های مبتنی بر قیمت)؛
- سطح سازماندهی و حکمرانی؛
- سطح قوانین و نهادهای رسمی؛
- سطح نهادهای غیررسمی نظیر فرهنگ.
برای مثال ما می‌توانیم علاوه بر تفکر در مورد نحوه قیمت گذاری بنزین، با تغییر سازماندهی در عرضه انرژی و ارائه سوخت جایگزین، همچنین ایجاد نهاد تنظیم گر رسمی و استفاده از سیاست‌های اقتصاد رفتاری، بسته‌ای جامع از سیاست گذاری ارائه دهیم، نه اینکه خودمان را محدود به اولین سطح سیاست گذاری کنیم.
سپردن قیمت گذاری انرژی به سازوکار بازار عادلانه نیست
چهارمین خطا این است که انرژی را مانند کالاهای مرسوم و روزمره زندگی -مانند میوه و سبزی- کالای خصوصی تلقی کنیم و قیمت گذاری آن را به صورت بی قید و شرط به بازار واگذار کنیم. این در حالی است که اولاً انرژی کالای مشاع و نسبتاً ضروری محسوب می‌شود نه کالای کاملاً خصوصی بنابر این لزوماً قیمت گذاری آن توسط مکانیسم بازار منتهی به قیمت عادلانه نخواهد شد. از سوی دیگر از آنجا که انرژی تا حدی جزء کالاهای ضروری محسوب می‌شود، کم کشش بوده و مقدم بر هرگونه اصلاح قیمتی لازم است، ایجاد سوخت‌های جایگزین نظیر CNG و LNG و ارتقاء تکنولوژی تجهیزات صورت گیرد تا سیاست اصلاح قیمتی بتواند مؤثر باشد. در غیراین صورت تنها نتیجه اصلاحات، شوک قیمتی و انتظارات تورمی عمدتاً برای دهکهای پایین درآمدی و در ادامه برگشت مصرف انرژی به حالت اولیه خواهد بود. بنابراین به منظور قیمت گذاری یارانه انرژی، الزاماً نباید به دنبال روش بازاری و یا دولتی در قیمت گذاری بود، بلکه میتوان به اصطلاح علم اقتصاد نهادی به دنبال «طراحی سازوکار بین اقتصاد دولتی و یا بازاری» بود.
بهبود یارانه انرژی باید از سیاست‌های اولویت دار شروع شود
پنجمین خطا این است که اولویت‌ها را در اجرای سیاست‌ها نادیده بگیریم. برای مثال در حالی که در سال ۹۵ سهم بنزین از مجموع یارانه‌های فرآورده‌های نفتی، ۸ درصد و سهم گازوئیل حدود ۶۸ درصد است و بیش از سه چهارم یارانه ضمنی هیدروکربوری به غیرخانوار اختصاص دارد، اما اصلاح قیمت بنزینی در اولویت قرار می‌گیرد که کالای معیار و نسبتاً ضروری محسوب می‌شود و اثر قابل توجهی بر افزایش انتظارات تورمی دارد. علاوه بر این در حالی که اقتصاد از کاهش ارزش پول ملی و بی ثباتی رنج می‌برد، زمان بسیار نامناسبی برای اصلاحات قیمتی انتخاب می‌شود. کارت سوخت بدون هیچ دلیلی حذف می‌شود ولی از اصلاحات اساسی در مورد مصرف خوراک پتروشیمی‌ها و نیروگاه‌ها و مشترکین پرمصرف برق خانگی و نیز صنایع بزرگ پرمصرف و با بهره‌وری پایین چشم بسته می‌شود.
پینوشت:
[i] بررسی نظام یارانه ای در اقتصاد ایران، تخمین ابعاد کمی و ارائه راهبردهای اصلاحی، سازمان برنامه و بودجه، شهریورماه ۱۳۹۸ و برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی، سازمان برنامه و بودجه، آبان ماه ۱۳۹۸
انتهای پیام/ انرژی
