به گزارش مسیر اقتصاد شبکه تحلیلگران اقتصاد مقاومتی در یک گزارش سیاستی تحت عنوان «الگوی کاهش خام‌فروشی از مسیر احداث پتروپالایشگاه مبتنی بر قانون جدید مجلس» ۴ پیشنهاد جهت تدوین آئین‌نامه اجرایی قانون «حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه گذاری مردمی» ارائه کرد.
خلاصه مدیریتی گزارش
طرح «حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» در تاریخ ۲۴ تیرماه ۱۳۹۸، با هدف تقویت قدرت بازدارندگی در مقابل تحریم‌ها و استفاده حداکثری از منابع نفتی، مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این طرح در تاریخ ۱۹ مردادماه، مورد تائید شورای نگهبان قرار گرفت و سرانجام در روز ۲۶ مرداد، توسط رئیس محترم مجلس شورای اسلامی با عنوان «قانون حمایت از توسعه صنایع پایین دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» به دولت ابلاغ شد. قانون مذکور نهایتاً در روز چهارشنبه ۳۰ مردادماه، توسط رئیس محترم جمهور به دستگاه‌های ذیربط ابلاغ شد و وظیفه تدوین آیین‌نامه اجرایی آن نیز بر عهده وزارت نفت و سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت.
از جمله نقاط کلیدی قانون، تاکید بر ساخت و توسعه مجتمع‌های پتروپالایشگاهی است که مطابق با تغییرات آینده جهان در حوزه انرژی مورد تاکید گرفته است. در حال حاضر ساخت مجتمع‌های پیشرفته پتروپالایشگاهی در منطقه غرب آسیا به سرعت در حال افزایش است. مزیت‌های جذاب این مجتمع‌ها مانند سودآوری بیشتر و تنوع بیشتر محصولات تولیدی، دلیل اصلی این روند است. همچنان که پتروپالایشگاه‌ها اکنون در بسیاری از نقاط جهان مانند چین، هند، کره جنوبی و سنگاپور، سهم عمده‌ای از پالایش نفت را در اختیار دارند، کشورهای حاشیه خلیج فارس مانند کویت، عربستان و امارات نیز در حال توسعه ظرفیت پالایشی و پتروپالایشی خود هستند.
همچنین بر اساس قانون مذکور، یک پالایشگاه یا پتروپالایشگاه پس از بهره‌برداری تا زمان مشخص از «تنفس خوراک» برخوردار است؛ بدین معنا که طی سال‌های ابتدایی، به صورت علی الحساب هزینه خوراک را پرداخت نخواهد کرد. این رویه باعث می‌شود که پس از بهره‌برداری از واحد پتروپالایشگاهی، کل هزینه سرمایه‌گذاری‌شده توسط سهامداران، ظرف مدت یک سال به عنوان سود به آنها عودت شود و بازگشت سرمایه طرح از یک دوره ۸ الی ۱۰ ساله به ۱ سال پس از بهره‌برداری از پروژه کاهش یابد. هزینه خوراک تنفس داده شده، در حکم وا‌می خواهد بود که مطابق با قوانین صندوق توسعه ملی (از لحاظ مدت زمان بازگشت وام و نرخ سود) به شرکت پالایشی داده شده است. در کنار این قاعده، ایجاد الزام به استفاده از منابع مردمی در قانون، زمینه را برای هدایت نقدینگی و کسب سود مردم از این مسیر فراهم خواهد کرد.
بر این اساس، از جمله آثار اجرایی شدن این قانون می‌توان به جبران کاهش درآمدهای نفتی با جایگزین کردن صادرات فرآورده‌های نفتی به جای نفت خام، تکمیل زنجیره ارزش نفت و میعانات گازی، رهایی از خام‌فروشی نفت، افزایش کیفیت فرآورده‌های تولیدی از نفت خام و میعانات گازی متناسب با قوانین بین‌المللی از جمله مقررات IMO 2020، افزایش حاشیه سود مجتمع‌های پالایشگاهی با ادغام واحدهای پالایشی و پتروشیمی و پاسخ‌گویی به افزایش تقاضای محصولات پتروپالایشگاهی تا ۲۰ سال آینده اشاره کرد.
پیش‌نویس آئین‌نامه اجرایی این قانون، توسط وزارت نفت تهیه شده و هم اکنون جهت بررسی و ویرایش نهایی در کمیسیون اقتصادی دولت در دست بررسی است.
بنابراین به منظور اجرای بهینه قانون و استفاده از ظرفیت آن در کاهش خام‌فروشی، ضروری است مواردی در آئین‌نامه اجرایی آن مورد توجه قرار گیرد. استفاده از روش‌های «سهام محور» به جای روش‌های «اوراق قرضه محور»، خصوصی‌سازی واقعی صنایع پالایش و پتروشیمی، تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و پتروشیمی و اعطای ضمانت نامه برای تامین تجهیزات خارجی، از جمله مواردی است که می‌تواند در حسن اجرای قانون و هموارسازی مسیر آن موثر واقع شود.
۴ پیشنهاد جهت تدوین آئین‌نامه اجرایی قانون توسعه ظرفیت پالایشی و پتروپالایشی کشور
پیشنهادهای این گزارش در راستای تدوین آئین‌نامه اجرایی قانون مصوب مجلس شورای اسلامی به تاریخ ۲۴ تیر ۱۳۹۸ تحت عنوان در ۴ بخش ارائه شده است:
استفاده از روش‌های «سهام‌محور» به جای روش‌های «اوراق قرضه‌محور»
حجم بالای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های پالایشگاهی و پتروپالایشگاهی که در قانون «حمایت از صنایع پایین دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی» مورد اشاره قرار گرفته اند، به عنوان یکی از گلوگاه‌های اساسی اجرای آنها و به عنوان مهمترین چالش این قانون به شمار می‌رود. در واقع اگر هدف نهایی این قانون بی‌نیاز کردن کشور به وابستگی فروش نفت خام در بازارهای صادراتی و جایگزین‌کردن ۲ میلیون بشکه فرآورده به جای ۲ میلیون بشکه نفت خام است، باید در نظر داشت که این اقدام حداقل نیازمند ۵۰ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری در این حوزه است و این حجم از سرمایه‌گذاری تنها با حمایت هوشمندانه دولت و با ترکیب چندین روش تامین مالی امکان‌پذیر است.
در این مسیر، در صورتی که از روش‌های مبتنی بر اوراق قرضه برای تامین مالی پروژه‌ها استفاده شود، سرمایه‌گذاران (مردم یا صندوق‌های بخش خصوصی) در طول دوره ساخت پروژه انتظار دریافت سود دارند و این برای پروژه‌ای که بعد از ۴ یا ۵ سال به بهره‌برداری و سوددهی خواهد رسید، بسیار سنگین است. در این مجال در صورتی که از روش‌های مبتنی بر سهام استفاده شود، سرمایه گذاران به دلیل آنکه سهام‌دار هستند، انتظار دریافت سود در طول دوره ساخت پروژه را ندارند؛ فقط کافی است نسبت به اصل و کف سود سرمایه‌گذاری خود در این سال‌ها ضمانت داشته باشند.
در تأمین مالی پروژه‌های صنعتی بزرگ، در کنار راهکارهای مبتنی بر انتشار اوراق قرضه، تأمین مالی از طریق انتشار سهام نیز ظرفیت بالایی در جذب منابع مالی دارد. بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد موضوعی به نام «سهام تضمین‌شده » در ادبیات مالی جهان وجود دارد و مرسوم است. سهام تضمین‌شده سها‌می است که اصل و درصدی از سود سرمایه‌گذاری عمو‌می و مردمی، توسط یک نهاد مالی یا دولت یا صندوق ثروت ملی آن کشور یا حتی توسط یک شرکت معتبر ثالث در آن، تضمین شده است.
چنین سها‌می در برهه‌هایی از تاریخ، در بازارهای مالی آمریکا و انگلستان دارای سابقه بوده و موجب توسعه زیرساخت‌های با حجم تامین مالی خیلی بالا در این کشورها شده است؛ به اعتقاد برخی از صاحب‌نظران، سهام تضمین‌شده ابزاری برای آغاز توسعه صنعتی در کشورهای پیشرفته بوده است. در ایالات متحده آمریکا دولت با استفاده از این ابزار، سرمایه مردم را تضمین نموده و از آن بطور گسترده‌ای در تأمین مالی ساخت راه‌آهن استفاده کرده است. در اقدا‌می مشابه دولت فرانسه نیز با استفاده از این ابزار ساخت راه‌آهن را تأمین مالی نموده است. در برنامه‌های ضمانتی هر دو کشور که در دهه‌های میانی قرن نوزدهم اجرا شد، بخش عمده‌ای از سرمایه‌گذاری خصوصی در راه‌آهن تضمین‌شده است. در ایالات متحده آمریکا در این دوران تقریبا ۴۰ درصد از منابع ساخت راه آهن (از جمله زمین) توسط دولت فراهم گردیده و بقیه آن با ضمانت دولتی از بخش خصوصی جمع‌آوری گردیده است.
مدل دیگری از ضمانت سهام در بانک سلطنتی اسکاتلند اجرا می‌شود. بانک سلطنتی اسکاتلند اوراق سهام ضمانت‌شده به مشتریان می‌فروشد. این اوراق سه ساله بوده که اصل و سود ۸ درصدی (۲.۲۳ درصدی سالانه) آن در سررسید تضمین شده است. پایه اصلی تضمین سود در این اوراق بهره‌مندی از ظرفیت‌های بازار جهانی است. این بانک در تشریح این الگو بیان کرده است که این سود از اتصال با بازارهای سهام بین‌المللی حاصل می‌شود و این ظرفیت سودآوری بالا، امکان ضمانت را به بانک سلطنتی اسکاتلند می‌دهد. اگر سهام بیشتر از ۸ درصد رشد کند، دارندگان سهم می‌توانند تا ۵۵ درصد از رشد آن بهره‌مند گردند. در واقع در این سهام ۸ درصد رشد تضمین شده است.
بنابراین ضروری است در آئین نامه اجرایی قانون مصوب مجلس، امکان استفاده از انتشار سهام با سود تضمین‌شده برای مجریان ساخت واحدهای پالایشی و پتروپالایشی فراهم گردد.
متن پیشنهادی برای آئین نامه اجرایی به این شرح است: «مجری احداث طرح می‌تواند از طریق بانک‌ها و نهادهای مالی معتبر، به انتشار سهام با سود تضمین‌شده اقدام کند.»
خصوصی‌سازی واقعی در صنایع پالایش و پتروشیمی
علی‌رغم آنکه پالایشگاه‌های نفت در قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی در زمره فعالیت‌های نوع دو دسته‌بندی شده‌اند و دولت مجاز است تنها تا ۲۰ درصد از سهام آنها را در اختیار داشته باشد، اما نحوه واگذاری این واحدها به گونه‌ای پیش رفته است که عمده سهامداران آنها، مجددا بخش دولتی و شبه‌دولتی از جمله دولت (از طریق شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی)، سهام عدالت، سازمان تامین اجتماعی (از طریق شرکت تاپیکو) هستند.
از طرفی از سال ۹۵ به بعد نماینده سهام عدالت در هیات مدیره پالایشگاه‌های موجود را نیز شرکت تابعه تخصصی یعنی شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران مشخص می‌کند؛ بنابراین عملا می‌توان گفت که عمده سهام پالایشگاه‌های موجود کشور (۷۵ درصد) همچنان در اختیار دولت یا نهادهای عمو‌می وابسته به دولت (سه نهاد مذکور در بالا) است.
همچنین اگر در نظر بگیریم که بخش خصوصی واقعی، به هر دلیلی اعم از کمبود منابع مالی نتوانسته است سهام پالایشگاه‌های موجود را خریداری کند، ضروری است که برای افزایش ظرفیت پالایشی جدید و احداث پالایشگاه‌های جدیدالاحداث در کشور، انگیزه‌های بخش خصوصی واقعی از طریق واگذاری امتیازهای ذیل و تنظیم‌گری مناسب در زمینه آنها تقویت شود:
- اجازه صادرات فرآورده‌های پالایشی و پتروشیمیایی
- حمایت از شرکت‌های مذکور برای ایجاد برندینگ جایگاه سوخت در خارج از کشورخصوصاً در کشورهای همسایه
- تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و پتروشیمی برای قیمت‌گذاری خوراک واحدهای مذکور بر اساس قوانین و رسیدگی به داوری آنها
بنابراین به منظور اجرای بهینه قانون، ضروری است موارد ذیل در آئین نامه مدنظر قرار گیرد:
- واحدهای مشمول این قانون، مجوز صادرات فرآورده‌های تولیدی را دارند.
- وزارت نفت موظف است با همکاری وزارت اقتصاد، وزارت صنعت معدن و تجارت و سایر دستگاه‌های مربوطه تمهیدات لازم برای تهیه زیرساخت‌هایی نظیر اسکله و بندر برای صادرات فرآورده‌های مذکور را فراهم نماید.
- وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با همکاری وزارت نفت و وزارت اقتصاد بسته حمایتی مدت داری را تا سقف ۱۰ سال برای حمایت و تشویق شرکت‌هایی که به صورت برندینگ و از طریق جایگاه شرکت‌های ایرانی به توزیع سوخت در کشورهای دیگر می‌پردازند، تهیه کرده و به تصویب هیات وزیران برساند.
تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و پتروشیمی
در اکثر کشورهای پیشرفته، در شرایطی که فعالیت بخش خصوصی در تعامل مستقیم از نوع خرید خوراک یا خدمات از دولت و تعامل مالی با دولت است، معمولا به تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش، اقدام می‌شود.
در مورد صنعت پالایش نفت و برخی پتروشیمی‌ها در ایران، اگرچه قیمت خوراک نفت و میعانات گازی مطابق قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) برابر فوب خلیج فارس منهای ۵ درصد تعیین می‌شود و در آئین نامه اجرایی این قانون نیز نشریه پلتس به عنوان مرجع استخراج قیمت‌های فوق شناخته شده است، اما اولا باز هم تعیین قیمت دقیق، تابع ظرافت‌های زیادی است که به نهاد استخراج‌کننده قیمت یعنی وزارت نفت وابسته است، به طوریکه اختلاف قیمت ۳۰ سنتی در تعیین قیمت هر بشکه خوراک می‌تواند موجب اختلاف ۱ میلیون دلاری در هر ماه برای یک پالایشگاه ۳۳۰ هزار بشکه‌ای شود؛ ثانیا استفاده از قیمت‌های فوب با مبنای نشریه پلتس مربوط به مواقع غیرتحریم است و در شرایط تحریمی که میانگین ماهیانه قیمت هر بشکه نفت خام صادراتی مشابه، محرمانه بوده و قابل اطلاع‌رسانی به شرکت‌های داخلی نیست، از شیوه‌های دیگری استفاده می‌شود. در تمام این موارد، وجود نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و پتروشیمی می‌تواند در تعیین قیمت خوراک موثر باشد.
همچنین در صورتی که بخشی از فرآورده‌های شرکت‌های مذکور توسط دولت خریداری و برای تامین نیاز سوخت کشور استفاده شود، وجود نهاد تنظیم‌گر می‌تواند برای تعیین قیمت منصفانه میان دولت و بخش خصوصی موثر باشد. تاسیس چنین نهادی برای اثرگذاری قانون مجلس باید در دستور کار قرار گیرد و آئین نامه اجرایی قانون می‌تواند شرایط را برای این مهم فراهم نماید.
به این منظور لازم است این متن در آئین نامه مورد استفاده قرار گیرد: «وزارت نفت موظف است ظرف مدت ۳ ماه با همکاری شورای رقابت به تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش پالایش و پتروشیمی اقدام کند. در این نهاد به غیر از وزارت نفت، باید نمایندگانی از بخش خصوصی (شرکت‌های پالایشی موجود)، اتاق بازرگانی، سازمان محیط زیست، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و قوه قضائیه وجود داشته باشند.»
اعطای ضمانت‌نامه برای تامین تجهیزات خارجی
طبق اظهارات فرمانده قرارگاه خاتم الانبیاء (ص)، بیش از ۶۷ درصد از تجهیزات استفاده شده در پالایشگاه ستاره خلیج فارس داخلی بوده است. با این حساب در حدود ۳۳ درصد وابستگی تجهیزات به خارج از کشور وجود دارد. این رقم تقریبا برابر با ۲۰ درصد از حجم تامین مالی کل پروژه است.
بنابراین ضروری است در شرایط تحریمی حاضر، شرکت‌های بخش خصوصی چه در تامین تجهیزات مذکور و چه در نقل و انتقال پول توسط دولت یاری شوند. این کار می‌تواند از طریق اعطای ضمانت نامه‌های بانکی به شرکت‌های سازنده تجهیزات برای ثبت سفارش قطعات و عقد قرارداد میان دو شرکت انجام شود. همچنین انتقال پول از طریق بانک‌های بین‌المللی مورد اعتماد مانند بانک‌های کشورهای چین و ترکیه یا هر کشوری که توسط دولت ایران، هماهنگ شده باشد، می‌تواند کمک شایانی به سرعت پیشرفت پروژه‌های مذکور باشد.
ضمانت‌های بانکی مذکور می‌تواند از طریق بانک مرکزی در تعامل با شرکت‌های پالایشی و در عوض اخذ وثیقه از آنها یا در تعامل بانک مرکزی با صندوق توسعه ملی انجام شود و در مقابل بخشی از تنفس خوراک اعطایی توسط صندوق توسعه ملی در گرو ضمانت‌های بانکی مذکور قرار گیرد. همچنین شرکت ملی نفت می‌تواند قرارداد سفارش تجهیزات شرکت‌های پالایشی مذکور را توسط اعطای ضمانت شرکتی به سازندگان تجهیزات خارجی تضمین نماید و در مقابل از تنفس خوراک آن شرکت در هنگام بهره‌برداری از واحد کسر نماید.
ضروری است این مسئله نیز در آئین نامه اجرایی قانون فوق، به این شکل مورد توجه قرار گیرد: «در مورد پروژه‌های موضوع قانون که پیشرفت فیزیکی آنها بیشتر از ۴۰ درصد باشد، بانک مرکزی موظف است در قبال دریافت وثایق نقدپذیر اعم از پول نقد یا ملک به ارزش یک چهارم مبلغ اصل قرارداد و همچنین ترهین سهمیه تنفس خوراک به ارزش کل مبلغ اصل قرارداد از شرکت مجری طرح، ضمانت بانکی برای سفارش یا خرید تجهیزات خارجی طرح اعطا کند.»
گزارش سیاستی شبکه تحلیلگران اقتصاد مقاومتی از اینجا قابل دریافت است.
انتهای پیام/ نفت و انرژی
