آثار نامطلوب وابستگی ساختاری بانک مرکزی به شبکه بانکی

به گزارش مسیر اقتصاد وابستگی ساختاری و نهادی بانک مرکزی به شبکه بانکی به صورت مستقیم و یا غیرمستقیم، یکی از مهمترین عواملی است که می تواند استقلال مقام ناظر (بانک مرکزی) و اقتدار آن در نظارت بر شبکه بانکی را خدشه دار و انجام مسئولیت‌ها و وظایف نظارتی آن را در قبال شبکه بانکی با کوتاهی همراه کند.

وابستگی مقام ناظر (بانک مرکزی) به شبکه بانکی را می توان در قالب سه محور وابستگی ساختاری، وابستگی مالی و وابستگی نیروی انسانی مورد بررسی و نقد قرار داد. در این گزارش به وابستگی ساختاری بانک مرکزی به شبکه بانکی پرداخته شده است.

استقلال ساختاری به این معناست که مقامات نظارتی و ارکان بانک مرکزی در انتصاب، عزل، سیاستگذاری و دیگر فعالیت هایشان تا چه اندازه تحت تاثیر نظام بانکی هستند.

شناسایی نهادهای فعال در نظام بانکی

برای بررسی میزان وابستگی بانک مرکزی به شبکه بانکی، ضروری است نهادهای فعال شبکه بانکی، بانک مرکزی به عنوان مقام ناظر و بخش های تاثیر گذار حاکمیتی (که خارج از بانک مرکزی هستند) واکاوی شود و ارتباط میان آنها مشخص گردد.

نهادهای شبکه بانکی

شورای هماهنگی بانک‎ها (برای بانک‌های دولتی): براساس ماده ۶ آیین نامه داخلی شورای هماهنگی بانکها، اعضای این شورا متشکل از مدیران عامل بانکهای دولتی است. همچنین در ماده ۴ این آیین نامه، وظایف و اختیارات این شورا برشمرده شده است که همکاری و هماهنگی و تقویت نظام بانکی کشور، حل و فصل مسائل و مشکلات بین بانکها و حمایت از حقوق، مصالح و منافع بانکها در مقابل سایر نهادها از جمله آن وظایف است.

کانون بانک‌های خصوصی: اعضای این کانون متشکل از نمایندگان بانک‌ها و موسسات اعتباری خصوصی است که در سال ۱۳۸۳ آغاز به کار کرد. یکی از مهمترین اهداف و وظایف این کانون، دفاع از حقوق و منافع عمومی و صنفی مشترک بانکها و موسسات اعتباری عضو کانون و تقبل نمایندگی آنها در برابر سایر مراجع کشور است.

بانک مرکزی (مقام ناظر)

طبق ماده ۱۶ قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی ایران دارای ۵ رکن، مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیئت عامل، هیئت نظارت اندوخته اسکناس و هیئت نظار بوده که مهمترین رکن بانک مرکزی در ارتباط ساختاری و نهادی با شبکه بانکی، شورای پول و اعتبار است.

شورای پول و اعتبار: این شورا به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور، عهده دار وظایف گوناگونی است. اما مهمتر از این وظایف، در بررسی روابط ساختاری، اعضای شورای پول و اعتبار هستند. اعضای این شورا عبارتند از وزیر اقتصاد و یا معاون وی، رئیس کل بانک مرکزی، معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئيس جمهور یا معاون وی، دو تن از وزرا به انتخاب هيئت وزیران، وزیر صنعت، معدن و تجارت، دو نفر كارشناس و متخصص پولی و بانكی به پيشنهاد رئيس كل بانك مركزی و تأیيد ریاست جمهوری، دادستان كل كشور یا معاون وی، رئيس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، رئيس اتاق تعاون، نمایندگان كميسيون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی (هر كدام یك نفر) به عنوان ناظر با انتخاب مجلس.

بخش های تاثیرگذار حاکمیتی

هیئت انتظامی بانکها: طبق قانون پولی و بانکی، هیئت انتظامی مرجع رسیدگی به موارد تخلف بانکها از قانون پولی و بانکی و صدور حکم به مجازات های انتظامی است. بنابراین یکی از مهمترین نهادهای رسیدگی به تخلفات بانکها، صدور حکم و مجازات بانکها است. اعضای این هیئت متشکل از نماینده دادستان کل (معاون اقتصادی دادستان)، یک نفر از مدیران عامل بانکها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار بوده و دبیر کل بانک مرکزی، سمت دادستان هیئت را بر عهده دارد.

کمیسیون های تخصصی بانک مرکزی: بانک مرکزی دارای کمیسیون های تخصصی مختلفی است که همگی تحت نظر رئیس کل و به منظور کمک به اتخاذ تصمیم در حوزه های تخصصی فعالیت می کنند. کمیسیون اعتباری، مقررات و نظارت موسسات اعتباری، ارزی و … از این قبیل هستند. به دلیل غیر شفاف بودن این کمیسیون ها، برخی از فعالیت های آنها می تواند منشاء بروز یا تخصیص رانت های قابل توجهی در نظام بانکی شود، که ممکن است عملکرد نظارت بانکی و سیاستگذاری پولی بانک مرکزی را با اختلال مواجهه کند.

اثرگذاری بانک ها در هیئت انتظامی، نشانی از وابستگی ساختاری

یکی از مهمترین اهداف و وظایف شورای هماهنگی بانک‌ها (بانک‌های دولتی) و کانون بانک‌های خصوصی (بانک‌ها و موسسات اعتباری غیردولتی) به عنوان دو نهاد اثرگذار در شبکه بانکی، دفاع از حقوق و منافع بانک‌ها در برابر سایر نهادها و مراجع کشور است. بنابراین از این منظر ترکیب هیئت انتظامی نشانگر یک وابستگی در مدیریت و سیاستگذاری های بانکی به بانک ها است..

از طرفی علیرغم اینکه این هیئت مسئول رسیدگی به تخلفات بانک‌ها و موسسات اعتباری است، مدیران بخش نظارت بانک مرکزی در آن عضویتی ندارند ؛ از طرف دیگر به دلیل ماهیت هیئت انتظامی بانک‌ها، بدیهی ترین قواعد تعارض منافع اقتضا می کند که اعضای این هیئت مستقل از شبکه بانکی باشند، اما یک نماینده از بانک‌ها (یکی از مدیران عامل بانک‌ها)، عضو این هیئت است.

حضور بخش خصوصی در ترکیب شورای پول و اعتبار

دو تن از اعضای شورای پول و اعتبار (رئيس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن، رئيس اتاق تعاون)، که نماینده بخش غیردولتی هستند، در مهمترین بخش بانک مرکزی دارای حق رای هستند. این در حالیست که نمایندگان مجلس در این شورا حق رای ندارند.

حضور بخش غیردولتی در عرصه های تصمیم گیری فاقد اشکال و چه بسا مفید است؛ با اینحال اعطای حق رای در امور حاکمیتی به ذینفعان بخش خصوصی محل تامل جدی است.

بنابراین در صورتی که تاثیرگذاری بخش خصوصی بر سیاست های پولی و نظارت بر شبکه بانکی در نظر گرفته شود، وابستگی بخش خصوصی (از جمله بانکها و موسسات اعتباری غیردولتی) و حاکمیت در ساختار شورای پول و اعتبار قابل مشاهده است.

تشکیل کانون بانک ها در قانون جدید وابستگی ساختاری ایجاد می کند

در لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی که دولت تدوین کرده است، پیشنهاد تشکیل کانون بانک‌ها با عضویت تمامی موسسات اعتباری مطرح شده است. همچنین به منظور رسیدگی به تخلفات انتظامی موسسه اعتباری، هیئت هایی تحت عنوان رسیدگی به تخلفات انتظامی در بانک مرکزی تشکیل می گردد که شامل دو هیئت بدوی و تجدیدنظر است.

در هیئت بدوی رسیدگی به تخلفات انتظامی، یک نفر متخصص اموربانکی به انتخاب کانون بانک ها عضویت دارد. همچنین دبیر کل کانون بانک‌ها در هیئت تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات انتظامی عضویت دارد که البته در هر دو مورد نماینده کانون بانک‌ها در رسیدگی به پرونده های موسسات اعتباری دارای حق رای است؛ این طراحی باعث کاهش استقلال مقام ناظر (بانک مرکزی) از شبکه بانکی می شود و تصمیمات جهت دار را افزایش خواهد داد.

آثار وابستگی ساختاری بانک مرکزی به شبکه بانکی

شاید در میان ساختارهای موجود و رسمی، شواهدی مبنی بر وابستگی ساختاری بانک مرکزی به شبکه بانکی کمتر مشاهده شود اما در عمل این وابستگی به وضوع دیده می شود؛ چرا که در عمده موارد بانک مرکزی از قدرت لازم برای اعمال حاکمیت خود برخوردار نیست و بانک ها تصمیم می گیرند چگونه عمل نمایند.

به عنوان مثال بخشنامه حداقل استانداردهای شفافیت که در تیرماه سال ۱۳۹۳ به شبکه بانکی ابلاغ شد و بانک‌های خصوصی و موسسات اعتباری غیربانکی را موظف به افشای اطلاعات خود بر روی پایگاه اینترنتی شان کرد، هیچگاه توسط این بانک‌ها به صورت کامل اجرا نشد و بانک مرکزی نیز نظارت و جریمه ای برای عدم اجرای این بخشنامه قانونی انجام نداد.

همچنین کاهش نرخ جریمه اضافه برداشت از ۳۴ درصد به ۱۸ درصد و تبدیل اضافه برداشت ها به خط اعتباری، نمودهایی از عدم استقلال بانک مرکزی از شبکه بانکی و نفوذ بانک‌ها در نظارت و سیاست گذاری بانک مرکزی است که خود را در تصمیم گیری های جهت دار و بر خلاف منافع کلان کشور نشان می دهد.

ضروری است ساختارهای نظام بانکی کشور به گونه ای اصلاح شود که بانک مرکزی از قدرت لازم برای اعمال حاکمیت و اجرای سیاست های خود در نظام بانکی برخوردار باشد و بانک ها نتوانند به روش های مختلف این نهاد حاکمیتی را دور بزنند.